No es un proyecto de ley como cualquier otro el que ahora pretende presentar el Gobierno para la próxima legislatura del Congreso que se inicia este 20 de julio. Recogiendo lo ya intentado por Uribe, anuncia un replanteamiento amplio, comprensivo y ambicioso de toda la normatividad agraria. Lo más importante consiste en que intenta poner fin, definitivamente, a toda idea de reforma agraria. “Desarrollo rural con enfoque territorial” se dice ahora. Llama la atención que se apoye en varios de los teóricos que en el pasado se consideraban especialistas en el tema, lo cual facilita la confusión. Asimismo llama la atención que la iniciativa venga después de la controvertida Ley de Víctimas y Restitución de Tierras que esos mismos especialistas quisieron presentar como la “primera cuota de la reforma agraria”. Para el movimiento campesino, para los pueblos indígenas y afrodescendientes, es fundamental, para empezar, entender el contenido de esta engañosa y tramposa ley.

Este instrumento de poder, como todos los de su condición relacionada con las políticas públicas, contiene problemas derivados de sus propios componentes, pero también de la forma como estamos haciendo el debate sobre su sentido y su carácter. En efecto, no sólo se trata de una pretendida ley de iniciativa gubernamental que se refiere al nudo mayor del régimen político nacional, atado por las dos cuerdas gruesas de la propiedad de la tierra y del control de las relaciones entre la ciudad y el campo; sino que además avanza en un modo de mirar lo rural, en el que se pueden resumir todos los problemas nacionales, incluyendo el de la continuidad de la guerra y por supuesto la consecución de la paz.

Para mostrar estas dimensiones del proyecto de ley, es preciso ir entonces, paso a paso, abordando varias de sus dimensiones, sus componentes, el modo predominante de asumir el debate y los retos de su superación crítica.

Principales dimensiones del proyecto de ley rural

El proyecto de ley es un instrumento de búsqueda de relegitimación del gobierno nacional. Se propone, luego de años de muerte y despojo de tierras y territorios rurales, en un proceso de transición política e institucional nacional que consiste en el relevo en el dominio político del gobierno nacional por parte de sectores sociales y políticos que están ligados directamente al narcotráfico, al paramilitarismo, a la gran propiedad de la tierra y asimismo a la economía primaria exportadora (minera y forestal); que gobernaron durante ocho años con base en el asistencialismo social y ‘comunitario’, mientras favorecían a los grandes grupos económicos, e impulsaban la guerra y la depredación ambiental mediante masivas concesiones mineras y forestales, y la desconfiguración del sistema nacional ambiental, y aplicaban oscuros manejos y vigilancias ilegales de los otros poderes públicos (las Cortes y los organismos de control), de subordinación política del Congreso, y de intentos forzados e ilegales de reelección presidencial, hasta un punto crítico que generó una relativa crisis estatal de legitimidad internacional y nacional.

Tales sectores empiezan a ser relevados por otros, en algunos casos aliados silenciosos o activos del gobierno anterior, los cuales –si bien continúan favoreciendo la economía exportadora– intentan la reinstitucionalización del Estado y la relegitimización de los partidos y el régimen político nacional, a partir del reconocimiento del conflicto social y de sus peores efectos ligados al desplazamiento forzado (leyes de víctimas, y de restitución de tierras y desarrollo rural), la depredación ambiental (agendas ambientales y revisión de licencias mineras en páramos), y los despojos de tierras públicas y de campesinos, afrocolombianos e indígenas.

En las continuidades y los cambios de énfasis de los dos grupos están las claves sobre cómo discutir este proyecto para avanzar en la defensa de los derechos de los campesinos, de los pueblos indígenas y de las comunidades afrocolombianas, la cual ante todo hay que canalizar y organizar a partir de recuperar una presencia nacional y especialmente urbana de esos movimientos, recuperar una auténtica política ambiental que vuelva sobre el tema de fondo de la diversidad nacional, y construir un proceso de unidad social en torno a la reforma agraria y la soberanía alimentaria del país.

Pero el proyecto también es un componente decisivo en las actuales políticas de desarrollo del país, y ofrece una articulación estratégica de los problemas nacionales, según la mirada de los grupos sociales, políticos y económicos dominantes, en torno al campo y sus relaciones con las ciudades. En efecto, esta iniciativa gubernamental hace parte de una estrategia de desarrollo nacional, que contiene un conjunto de políticas y normas como el Plan de Desarrollo Nacional, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, las leyes –minera, de regalías y de víctimas, entre otras–, junto con la firma y/o la entrada en vigencia de los tratados de libre comercio (TLC)*; y propone una mirada articuladora de los problemas nacionales, pues todas esas políticas se relacionan también de modo directo con el campo, como base de la economía exportadora y objeto de la inversión extranjera para la explotación primaria de los recursos naturales, así como del modelo de desarrollo y de ciudad, basados en los consumos urbanos, masivos y suntuarios, de energías fósiles.

Se trata de una propuesta de ley rural que quiere avanzar en el cambio del campo de manera contradictoria, siguiendo un modelo de desarrollo exportador y ‘rural’, es decir, no centrado en lo agrario, en el cual se pretende al mismo tiempo consolidar la tenencia de la tierra tradicional de grandes terratenientes; legitimar el acceso a la tierra de los nuevos inversionistas rurales centrados en la minería, las plantaciones forestales, las hidroeléctricas y los usos turísticos masivos; y darles un lugar en ese panorama de reordenamiento rural a sectores campesinos desplazados y los grupos étnicos, a los cuales se busca subordinar a los grandes proyectos exportadores y urbanizadores, abandonando su condición productiva agraria, sus identidades y sus manejos territoriales tradicionales.

Asimismo, el proyecto contiene elementos de un dispositivo de poder basado en un lenguaje equívoco en cuanto a los principios y las definiciones básicas que propone, que cambian el sentido de los reconocimientos de derechos de los campesino, de los pueblos indígenas y de las comunidades afrocolombianas, y de la diversidad natural y cultural del país. Utiliza un lenguaje equívoco e indirecto que simula repetir los reconocimientos de los grupos sociales del campo, ya alcanzados en la Constitución y la legislación referida a los grupos étnicos, y transfigura a tales sujetos sociales en “productores” en general, o en “sectores” económicos; cambia el tema de la “diversidad” por el de la “heterogeneidad”; propone un “desarrollo rural con enfoque territorial”, desnaturalizando el problema agrario como tal; y transforma el asunto de la inclusión social de esos grupos en la “inclusión de la dimensión social” de la política pública rural.

En efecto, el proyecto habla confusamente de “diversidad biológica”, “diferencias geográficas” y “riqueza étnica y cultural”, confundiendo el artículo 7 de la Constitución Nacional sobre la “diversidad étnica y cultural de la nación”, así como propone un desarrollo “rural”, que “girará en torno a diferentes actividades económicas y sociales”, sin definir un balance de lo agrario, lo ganadero, lo minero, lo turístico, lo forestal, etcétera, cuando ya se sabe de la desproporción actual entre el uso ganadero de tierras (casi 40 millones de hectáreas, sobre no más de 19 millones aptas para ello), minero (proyecciones de concesiones que van hasta unos 30 millones de hectáreas) y agroforestal (varios millones de hectáreas para plantaciones exportadoras y de agrocombustibles), sobre un uso de apenas 3,5 millones de hectáreas para producción alimentaria, sobre 12 millones aptas para el efecto!). Y por ello define “nuevos actores rurales” como productores, agentes económicos, jóvenes y mujeres rurales, etcétera, cuyas desiguales relaciones productivas se esconden en una suerte de eclecticismos sobre el significado concreto de la concentración actual de la propiedad de la tierra y sobre todo de los usos de la misma.

Finalmente, el proyecto define a su manera el “enfoque territorial, y el “territorio rural”, y proyecta planificar el “ordenamiento de la propiedad y el uso de las tierras rurales”, ignorando la diversidad de territorios (ahora sería uno solo) y el ordenamiento territorial constitucional de la diversidad, pues define que lo rural “se iría ordenando territorialmente, y diversificando su economía”, con el avance del proyecto de desarrollo propuesto. Y aquí está el meollo de su condición: además de consolidar tenencias predominantes, se define por sus propuestas sobre el uso de la tierra y el reordenamiento de los territorios rurales.

Principales componentes del proyecto

El proyecto de ley propone una estrategia política que cuenta con varios componentes cruciales, que serían más propios de una auténtica Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, los cuales se aplican aquí en forma contradictoria, dejando su aplicación al arbitrio del manejo institucional del Ministerio de Agricultura; y cuyo balance se subordina al Plan de Desarrollo Nacional, que define aleatoriamente los escenarios de inversión territorial, mediante instrumentos como los contratos-plan, que resultan ideales para relacionar sujetos sociales y territoriales desiguales, de modo contractual y por fuera de la necesaria construcción de consensos políticos sobre desarrollo y diversidad.

Por ello, centra su medidas en regular el uso de la tierra –más que la propiedad misma– y en el manejo territorial y ambiental, y busca formalizar la propiedad de la tierra a partir de dos caminos que acaban relacionándose entre sí al tenor de las situaciones de hecho de las posesiones agrarias actuales, producidas en medio de los masivos procesos de despojo de las últimas décadas: la restitución y la formalización, que confluyen en el tema de la “dinamización del mercado de tierras y el uso eficiente del suelo”.

Y así, el proyecto llega a lo que consideramos es el almendrón de sus perspectivas, más allá del modo como se está enfocando el debate. Se trata de una combinación estratégica de instrumentos de intervención en el mercado de tierras, que consolida o facilita los usos y los reordenamientos territoriales en marcha, tales como la revisión de la Unidad Agrícola Familiar, UAF (art. 167), la formulación y la regulación del derecho de superficie (arts. 218 y 283), la comercialización agraria y el mercado mayorista (y la soberanía alimentaria) (art. 43), y un sinnúmero de instrumentos y de instancias para la gestión de la política rural, que se constituyen en una verdadera recomposición institucional rural.

La Unidad Agrícola Familiar (UAF), como se sabe diferencial en el país según el tipo de suelos y las tradiciones de la tenencia campesina, y guía para la adjudicación de tierras, ahora se libera en función de adjudicaciones o adquisiciones centradas en la competitividad y la productividad, y en contextos diferentes de posesiones de grandes extensiones de tierra que requieren formalización.

El derecho de superficie, que conlleva el tema de la sustitución de la propiedad de la tierra por el derecho de uso –en contextos regionales de despojos de hecho o de coacción alrededor del desarrollo de plantaciones sobre tierras colectivas, hasta por 60 años–, resulta como fórmula eufemística del vuelo forestal que se pretendió instaurar en la fallida ley forestal.

La comercialización agraria y el mercado mayorista privatiza el manejo comercial de lo producido en el agro en regiones enteras, bajo el pretexto de ayudar al desarrollo del campo, erigiendo monopolios y controles privados en la relación entre la ciudad y el campo, y abandonando la propiedad pública de las centrales de abastos, ya definida por el Plan de Desarrollo y ratificada aquí, que han dado relativas posibilidades abiertas al comercio indígena, campesino y afrocolombiano en las ciudades. Se trata del control de las múltiples articulaciones comerciales de los grupos sociales, agrarios y étnicos, pueblos indígenas con las ciudades y regiones donde habitan.

Y la recomposición institucional rural, mediante instancias y procedimientos e instrumentos de gestión política relacionados con los temas antes anotados, y otros visibles en los títulos de algunos artículos. Entre las primeras, los Consejos Seccionales (CONSER) y Consejos municipales (CMDR) de Desarrollo Rural (art. 34), el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria (art. 45 y ss., que incluyen temas de asistencia técnica, de formación y capacitación), etcétera; y los segundos, la Política Nacional de Desarrollo Rural (art. 16), la Estrategia multisectorial con enfoque territorial (art. 24), las programaciones de inversiones ministeriales por DNP y banco de proyectos territoriales (art. 26), los Planes de Acción de los Programas de Desarrollo Rural (art. 27), los citados Convenios-Plan (o contratos-Plan) entre entidades territoriales (art. 28), las Alianzas Público-Privadas para la generación de empleo no agropecuario en las zonas rurales (art. 37), el Plan Cuatrienal de Comercialización (art. 43), los Programas de Abastecimiento (art. 42), el Mercado Mayorista de Bienes Agropecuarios (art.43), el Programa de Desarrollo Rural con Equidad (reemplaza a Agro Ingreso Seguro, art. 65 y ss.), la Vivienda Rural (arts. 70 a 73), la Generación de ingresos (arts. 74 a 79, incluye subsidios), y la Adecuación de tierras (arts. 98 y ss.).

Todo aquello se da en un entramado de política pública cuyas dimensiones territoriales y sociales quedan al arbitrio de una aleatoria combinación de acciones gubernamentales, y dinámicas de poder de los grupos económicos y territoriales dominantes, enmascaradas en relaciones contractuales y de mercado de los “actores rurales”, que acabarán avasallando y subordinando a los grupos campesinos y étnicos detrás de procesos ‘participativos’ en el desarrollo rural.

Cómo se está haciendo el debate

Pero el debate sigue centrado en la tenencia de la tierra, que sin duda es uno de los asuntos clave, aunque lo son más los relacionados con el reordenamiento territorial, al cual se le viene prestando alguna atención; pero menos a los problemas del uso de la tierra, ni de los sistemas productivos, ni del peso de esta política rural en el conjunto legislativo del gobierno, dentro de las rupturas que propone de las relaciones históricas de nuestro complejo sistema urbano nacional, con el campo en las diferentes regiones del país, que debiera incluir propuestas y efectivización de procesos que recreen y transformen las mediaciones políticas actuales entre lo social y lo político, y entre los grupos sociales del campo y sus formas de representación en el régimen político, a partir de procesos reales de inclusión social en los partidos y de la recuperación de sus organizaciones gremiales, en torno a las articulaciones nacionales de sus territorios, un funcionamiento real de la descentralización; el reordenamiento territorial de y para la diversidad, la sustentabilidad y las fragilidades ambientales, los ciclos del agua y el desarrollo regional, etcétera.

En efecto, este ambicioso proyecto de regulación y orientación del desarrollo rural, en el contexto de despojo y violencia que aún vive el país, requiere medidas más claras, de mayor jerarquía y balance en cuanto a la restitución de tierras, el reordenamiento territorial nacional diseñado desde la lógica integral de la diversidad, el apoyo a la integridad étnica y la autonomía de los grupos étnicos, y una política agraria de apoyo al campesinado para la justicia territorial y el desarrollo local, con relaciones más equilibradas entre campo y ciudad. Y, por supuesto, propuestas más abiertas y profundas de reorganización política territorial, social, productiva y ambiental del país.

* La ley del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 del 26 de junio de 2011); la Nueva Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, LOT (ley 1454 del 28 de junio de 2011); la ley de creación del sistema general de regalías (reforma de los artículos 360 y 361 de la Constitución nacional); y la ley de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno (ley 1448 del 10 de junio de 2011), complementan y ayuda a llevar adelante una agresiva política minera diseñada desde hace más de 10 años (ley 685 de 2001 o Código de Minas).