Ley de Regiones, ¿para la descentralización y el desarrollo territorial?

La Ley de Regiones es casi una realidad en Colombia, de ser refrendada por Duque, vendrán cambios en toda la estructura administrativa del país. ¿En qué consiste esta Ley? ¿Cuáles son sus implicaciones?

 

En abril del año en curso surtió conciliación en el Senado el articulado del proyecto de ley No. 258 de 2018 –Cámara– y 182 de 2017 –Senado– “Por la cual se dictan normas orgánicas para el fortalecimiento de la Región Administrativa de Planificación, se establecen las condiciones para su conversión en Región Entidad Territorial y se dictan otras disposiciones, en desarrollo de los artículos 3016 y 3017 de la C.P” ampliamente conocido como “Ley de Regiones”.

Esta iniciativa, surgida a comienzos del año 2017, luego de surtir cuatro debates en comisiones y plenarias de Cámara y Senado, fue aprobada y está a la espera de sanción presidencial para entrar en vigencia.

 

 

Implicaciones de la Ley de Regiones

 

Como su nombre lo indica, este proyecto de Ley pretende fortalecer las Regiones Administrativas de Planificación (RAP) y fijar condiciones para su posterior conversión en Regiones Entidad Territorial (RET). Las RAP son una forma asociativa entre dos o más departamentos, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, con el fin de promover acciones para el desarrollo regional, propender por la articulación de la planeación entre las distintas Entidades Territoriales que la conforman y velar por una visión regional en los distintos planes, programas y proyectos que se adelanten para el desarrollo del país.

Las RET, por su parte, implican un mayor desarrollo en su alcance, puesto que constituyen una nueva instancia institucionalizada de ordenamiento y organización político administrativa del país, en forma de Entidad Territorial –al igual que los municipios y departamentos–, lo que implica disposiciones orgánicas y arreglos institucionales en definición de competencias, articulación con otros niveles político administrativos, y el establecimiento de fuentes de financiamiento que pueden provenir del Presupuesto General de la Nación, de recursos de las Entidades Territoriales que las conforman, o de la generación de recursos propios, las cuales tendrían que garantizar su funcionamiento como una nueva estructura administrativa de ordenamiento y de instancias burocráticas implícitas en su conformación y desarrollo.

 

Discusiones entorno al proyecto de Ley

 

El proceso de sanciones y debates en torno al proyecto de ley desde su primera ponencia, atravesó diferentes modificaciones a partir de distintas disposiciones fiscales y discusiones frente a las implicaciones que tendrían algunas de las propuestas planteadas en sus inicios, que vale la pena traer a colación en tanto brindan una idea de las intenciones iniciales con que surge esta iniciativa.

Mientras el actual articulado aprobado deja claro que de ninguna manera la constitución de las RAP o las RET podrán generar presiones de financiamiento provenientes directamente de los recursos del Presupuesto General de la Nación o podrán modificar la asignación del Sistema General de Participaciones, las primeras propuestas de articulado ponían de manifiesto su interés en que esto fuera posible, especificando la necesidad de que los gastos de funcionamiento de las nuevas estructuras administrativas fueran garantizados por las transferencias de la Nación, lo cual implicaba el sostenimiento de una Gobernación y una Asamblea Regional como nuevas estructuras burocráticas, sin hallar una relación necesaria con los objetivos principales de planificación y gestión del desarrollo.

Ahora bien, cabe resaltar que la figura de las RAP definidas en el proyecto de ley aprobado, no son innovadoras sino que se implementaron incluso desde la expedición de la ley 1454 de 2011 que dicta normas orgánicas sobre el ordenamiento territorial del país, estableciendo las RAP como esquemas asociativos regionales que no generan presiones en el presupuesto nacional o en creación de nuevas instancias burocráticas, y que respondan a objetivos de planificación y gestión del desarrollo regional por medio de la devolución de competencias y recursos del nivel nacional al territorial.

Debe resaltarse que luego de 8 años de su implementación, las RAP no cuentan con evaluaciones técnicas ni experiencias claras de su puesta en marcha, siendo un modelo incipiente que presenta distintos retos para su consolidación y que, además, debería ser la evaluación de estas experiencias la que permitiera el análisis de las realidades territoriales locales, el entendimiento de sus propias dinámicas de desarrollo y sus necesidades de planeación, para luego determinar las estructuras administrativas que lo posibiliten y no de manera contraria como se propone.

En este sentido, cabe preguntarse si el logro de la dinamización de la planeación y el desarrollo territorial, de manera real y efectiva, depende de la creación de estructuras administrativas en niveles superiores de gobierno que definan las estrategias de desarrollo regional, o si más bien debería ser la definición propia de los espacios territoriales locales por medio de su fortalecimiento, quienes permitieran la construcción de una visión de planeación para el desarrollo que responda a sus propias dinámicas socio-económicas, culturales, geográficas y en especial funcionales, para que a partir de ellas puedan generar alianzas estratégicas con otros territorios locales, sin depender de su delimitación geográfica territorial sino de la pertinencia de su asociatividad de acuerdo a los objetivos que persigan.

Por otro lado, a pesar del cambio en las pretensiones de financiamiento por parte del Presupuesto General de la Nación (PGN) para el funcionamiento de las RAP y las RET, y las definiciones de financiamiento centradas en la disposición de recursos de las Entidades Territoriales que las conforman, así como de recursos de cofinanciación, aún queda la inquietud frente a los mecanismos de concurso para la asignación de recursos para los proyectos de inversión definidos por cada una de las regiones, puesto que podría poner en desventaja a aquellas regiones que por su capacidad institucional no cuenten con ciertas fortalezas en la generación de proyectos de inversión bien formulados o. incluso, en la supeditación de objetivos locales de desarrollo territorial a costa de intereses e influencias más fuertes presentes en las amplias estructuras territoriales que implican las regiones.

 

El paso de las RAP a la constitución como RET

 

Lo anterior no pretende poner en duda la pertinencia del espíritu de desarrollo regional y las necesidades que el país presenta en esta materia, sino cuestionar los mecanismos institucionales y de ordenamiento que se dispongan para tal fin. Así, pese a que las RAP pueden traer beneficios para el desarrollo del país –como espacio para la planificación y gestión del desarrollo territorial–, lo que en este proyecto de ley llama principalmente la atención y genera múltiples dudas, es el paso de las RAP a su constitución como RET.

De ahí la necesidad de resaltar que una nueva forma de ordenamiento político administrativo en un nivel superior al departamental, puede generar novísimas presiones fiscales y burocráticas, y en un contexto real del país, es evidente que aún falta mucho camino para el alcance de autonomías locales y la consolidación efectiva de la descentralización, una pretensión que debiera pasar por el estimulo a la participación plena de la ciudadanía en la definición de proyectos de inversión que respondan a la identificación de sus propias necesidades para la transformación efectiva de su cotidianidad. De así avanzar, construyendo una visión de desarrollo local que parta de la participación democrática de sus habitantes, le estaríamos dando paso a una democracia cada vez más renovada, donde lo formal se someta a lo real, es decir, donde más allá de elegir a sus gobernantes de cualquier nivel administrativo, el ciudadano de a pie sienta los beneficios de la participación decisoria en todos los aspectos de su cotidianidad. Solo así, por ejemplo, podrían crearse barreras efectivas contra la corrupción, a la vez de construir vías de desarrollo acordes a su contexto.


Así mismo, solo basta con echar un vistazo a las debilidades territoriales para generación de recursos propios, a las generalizadas deficiencias en materia fiscal representadas en la calidad del gasto o su capacidad de recaudo de ingresos diferentes a los provenientes del origen nacional, a la baja capacidad en materia de planeación para la construcción de proyectos de inversión adecuados que superen la visión cortoplacista de los distintos gobiernos, o a los múltiples conflictos en torno a los títulos y delimitación de territorios así como su concentración en propiedad.

En este camino de búsquedas y fracasos, basta con recordar lo vivido con los procesos de municipalización y definición de formas claras de organización político administrativa en las áreas no municipalizadas del país, que abarcan nada menos que cerca de una cuarta parte del territorio nacional en los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés; o mejor aún, cuando al cabo de 28 años de la celebración de la Constitución del 91, que abre paso a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas “ETI”, que serían definidas en la Ley de Ordenamiento Territorial, se expide esta última en 2011 sin referencia alguna frente a este punto, poniendo de manifiesto el constante desinterés y falta de voluntad de gobierno para el respeto por la autonomía, derechos y garantías a los pueblos indígenas del país.

Ante estas realidades y dilemas, es urgente estar al tanto de que la implementación de las RAP realmente resulte aportando de manera efectiva a la dinamización del desarrollo territorial, a la superación de brechas de desarrollo en los territorios, a la consolidación del proceso descentralizador del país, y a la generación de nuevas autonomías que permitan una mejor planificación y ejecución de proyectos de inversión con visión regional. Pero, en especial, debería esperarse que el paso a las propuestas RET se de a partir de una evaluación realista de la experiencia de implementación y efectividad de las RAP.


Estamos ante el último paso que debe surtir este proyecto para transformase en Ley, y existe expectativa por la decisión que tomará Duque frente al mismo, aunque es previsible su aprobación por lo jugosa que resulta la oportunidad de potenciar su acumulado político a partir de las banderas siempre pretendidas de descentralización y autonomía, así como de sus proclamas presentes desde el inicio de su campaña en pro de la construcción de un país de regiones. Al final de este debate de varios años, esto es lo determinante, a un lado quedan participación, democracia real, autonomía, mejoramiento de lo administrativo, y autodeterminación propia de la visión de desarrollo regional, así como otros tópicos indispensables de considerar para que el país camine por la senda de la construcción democrática del territorio, dejando a un lado la senda requerida por instancias superiores burocráticas de gobierno.

 

* Economista de la Universidad Nacional de Colombia. Estudiante de maestría en Estudios Políticos del mismo centro de estudios.

Publicado enColombia
Ley de Regiones, ¿para la descentralización y el desarrollo territorial?

La Ley de Regiones es casi una realidad en Colombia, de ser refrendada por Duque, vendrán cambios en toda la estructura administrativa del país. ¿En qué consiste esta Ley? ¿Cuáles son sus implicaciones?

 

En abril del año en curso surtió conciliación en el Senado el articulado del proyecto de ley No. 258 de 2018 –Cámara– y 182 de 2017 –Senado– “Por la cual se dictan normas orgánicas para el fortalecimiento de la Región Administrativa de Planificación, se establecen las condiciones para su conversión en Región Entidad Territorial y se dictan otras disposiciones, en desarrollo de los artículos 3016 y 3017 de la C.P” ampliamente conocido como “Ley de Regiones”.

Esta iniciativa, surgida a comienzos del año 2017, luego de surtir cuatro debates en comisiones y plenarias de Cámara y Senado, fue aprobada y está a la espera de sanción presidencial para entrar en vigencia.

 

 

Implicaciones de la Ley de Regiones

 

Como su nombre lo indica, este proyecto de Ley pretende fortalecer las Regiones Administrativas de Planificación (RAP) y fijar condiciones para su posterior conversión en Regiones Entidad Territorial (RET). Las RAP son una forma asociativa entre dos o más departamentos, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, con el fin de promover acciones para el desarrollo regional, propender por la articulación de la planeación entre las distintas Entidades Territoriales que la conforman y velar por una visión regional en los distintos planes, programas y proyectos que se adelanten para el desarrollo del país.

Las RET, por su parte, implican un mayor desarrollo en su alcance, puesto que constituyen una nueva instancia institucionalizada de ordenamiento y organización político administrativa del país, en forma de Entidad Territorial –al igual que los municipios y departamentos–, lo que implica disposiciones orgánicas y arreglos institucionales en definición de competencias, articulación con otros niveles político administrativos, y el establecimiento de fuentes de financiamiento que pueden provenir del Presupuesto General de la Nación, de recursos de las Entidades Territoriales que las conforman, o de la generación de recursos propios, las cuales tendrían que garantizar su funcionamiento como una nueva estructura administrativa de ordenamiento y de instancias burocráticas implícitas en su conformación y desarrollo.

 

Discusiones entorno al proyecto de Ley

 

El proceso de sanciones y debates en torno al proyecto de ley desde su primera ponencia, atravesó diferentes modificaciones a partir de distintas disposiciones fiscales y discusiones frente a las implicaciones que tendrían algunas de las propuestas planteadas en sus inicios, que vale la pena traer a colación en tanto brindan una idea de las intenciones iniciales con que surge esta iniciativa.

Mientras el actual articulado aprobado deja claro que de ninguna manera la constitución de las RAP o las RET podrán generar presiones de financiamiento provenientes directamente de los recursos del Presupuesto General de la Nación o podrán modificar la asignación del Sistema General de Participaciones, las primeras propuestas de articulado ponían de manifiesto su interés en que esto fuera posible, especificando la necesidad de que los gastos de funcionamiento de las nuevas estructuras administrativas fueran garantizados por las transferencias de la Nación, lo cual implicaba el sostenimiento de una Gobernación y una Asamblea Regional como nuevas estructuras burocráticas, sin hallar una relación necesaria con los objetivos principales de planificación y gestión del desarrollo.

Ahora bien, cabe resaltar que la figura de las RAP definidas en el proyecto de ley aprobado, no son innovadoras sino que se implementaron incluso desde la expedición de la ley 1454 de 2011 que dicta normas orgánicas sobre el ordenamiento territorial del país, estableciendo las RAP como esquemas asociativos regionales que no generan presiones en el presupuesto nacional o en creación de nuevas instancias burocráticas, y que respondan a objetivos de planificación y gestión del desarrollo regional por medio de la devolución de competencias y recursos del nivel nacional al territorial.

Debe resaltarse que luego de 8 años de su implementación, las RAP no cuentan con evaluaciones técnicas ni experiencias claras de su puesta en marcha, siendo un modelo incipiente que presenta distintos retos para su consolidación y que, además, debería ser la evaluación de estas experiencias la que permitiera el análisis de las realidades territoriales locales, el entendimiento de sus propias dinámicas de desarrollo y sus necesidades de planeación, para luego determinar las estructuras administrativas que lo posibiliten y no de manera contraria como se propone.

En este sentido, cabe preguntarse si el logro de la dinamización de la planeación y el desarrollo territorial, de manera real y efectiva, depende de la creación de estructuras administrativas en niveles superiores de gobierno que definan las estrategias de desarrollo regional, o si más bien debería ser la definición propia de los espacios territoriales locales por medio de su fortalecimiento, quienes permitieran la construcción de una visión de planeación para el desarrollo que responda a sus propias dinámicas socio-económicas, culturales, geográficas y en especial funcionales, para que a partir de ellas puedan generar alianzas estratégicas con otros territorios locales, sin depender de su delimitación geográfica territorial sino de la pertinencia de su asociatividad de acuerdo a los objetivos que persigan.

Por otro lado, a pesar del cambio en las pretensiones de financiamiento por parte del Presupuesto General de la Nación (PGN) para el funcionamiento de las RAP y las RET, y las definiciones de financiamiento centradas en la disposición de recursos de las Entidades Territoriales que las conforman, así como de recursos de cofinanciación, aún queda la inquietud frente a los mecanismos de concurso para la asignación de recursos para los proyectos de inversión definidos por cada una de las regiones, puesto que podría poner en desventaja a aquellas regiones que por su capacidad institucional no cuenten con ciertas fortalezas en la generación de proyectos de inversión bien formulados o. incluso, en la supeditación de objetivos locales de desarrollo territorial a costa de intereses e influencias más fuertes presentes en las amplias estructuras territoriales que implican las regiones.

 

El paso de las RAP a la constitución como RET

 

Lo anterior no pretende poner en duda la pertinencia del espíritu de desarrollo regional y las necesidades que el país presenta en esta materia, sino cuestionar los mecanismos institucionales y de ordenamiento que se dispongan para tal fin. Así, pese a que las RAP pueden traer beneficios para el desarrollo del país –como espacio para la planificación y gestión del desarrollo territorial–, lo que en este proyecto de ley llama principalmente la atención y genera múltiples dudas, es el paso de las RAP a su constitución como RET.

De ahí la necesidad de resaltar que una nueva forma de ordenamiento político administrativo en un nivel superior al departamental, puede generar novísimas presiones fiscales y burocráticas, y en un contexto real del país, es evidente que aún falta mucho camino para el alcance de autonomías locales y la consolidación efectiva de la descentralización, una pretensión que debiera pasar por el estimulo a la participación plena de la ciudadanía en la definición de proyectos de inversión que respondan a la identificación de sus propias necesidades para la transformación efectiva de su cotidianidad. De así avanzar, construyendo una visión de desarrollo local que parta de la participación democrática de sus habitantes, le estaríamos dando paso a una democracia cada vez más renovada, donde lo formal se someta a lo real, es decir, donde más allá de elegir a sus gobernantes de cualquier nivel administrativo, el ciudadano de a pie sienta los beneficios de la participación decisoria en todos los aspectos de su cotidianidad. Solo así, por ejemplo, podrían crearse barreras efectivas contra la corrupción, a la vez de construir vías de desarrollo acordes a su contexto.


Así mismo, solo basta con echar un vistazo a las debilidades territoriales para generación de recursos propios, a las generalizadas deficiencias en materia fiscal representadas en la calidad del gasto o su capacidad de recaudo de ingresos diferentes a los provenientes del origen nacional, a la baja capacidad en materia de planeación para la construcción de proyectos de inversión adecuados que superen la visión cortoplacista de los distintos gobiernos, o a los múltiples conflictos en torno a los títulos y delimitación de territorios así como su concentración en propiedad.

En este camino de búsquedas y fracasos, basta con recordar lo vivido con los procesos de municipalización y definición de formas claras de organización político administrativa en las áreas no municipalizadas del país, que abarcan nada menos que cerca de una cuarta parte del territorio nacional en los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés; o mejor aún, cuando al cabo de 28 años de la celebración de la Constitución del 91, que abre paso a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas “ETI”, que serían definidas en la Ley de Ordenamiento Territorial, se expide esta última en 2011 sin referencia alguna frente a este punto, poniendo de manifiesto el constante desinterés y falta de voluntad de gobierno para el respeto por la autonomía, derechos y garantías a los pueblos indígenas del país.

Ante estas realidades y dilemas, es urgente estar al tanto de que la implementación de las RAP realmente resulte aportando de manera efectiva a la dinamización del desarrollo territorial, a la superación de brechas de desarrollo en los territorios, a la consolidación del proceso descentralizador del país, y a la generación de nuevas autonomías que permitan una mejor planificación y ejecución de proyectos de inversión con visión regional. Pero, en especial, debería esperarse que el paso a las propuestas RET se de a partir de una evaluación realista de la experiencia de implementación y efectividad de las RAP.


Estamos ante el último paso que debe surtir este proyecto para transformase en Ley, y existe expectativa por la decisión que tomará Duque frente al mismo, aunque es previsible su aprobación por lo jugosa que resulta la oportunidad de potenciar su acumulado político a partir de las banderas siempre pretendidas de descentralización y autonomía, así como de sus proclamas presentes desde el inicio de su campaña en pro de la construcción de un país de regiones. Al final de este debate de varios años, esto es lo determinante, a un lado quedan participación, democracia real, autonomía, mejoramiento de lo administrativo, y autodeterminación propia de la visión de desarrollo regional, así como otros tópicos indispensables de considerar para que el país camine por la senda de la construcción democrática del territorio, dejando a un lado la senda requerida por instancias superiores burocráticas de gobierno.

 

* Economista de la Universidad Nacional de Colombia. Estudiante de maestría en Estudios Políticos del mismo centro de estudios.

Publicado enEdición Nº258
La Paz, 19 de julio. El presidente boliviano Evo Morales Ayma promulgó hoy la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, la quinta de las normas emanadas de la Constitución política que conforman el andamiaje jurídico-político de una Bolivia autonómica y plurinacional.

Son cinco normas orgánicas para descolonizar de manera estructural al Estado plurinacional, afirmó Morales luego de estampar su firma en la legislación, que se sumó a las de los órganos Judicial y Electoral, a la del Tribunal Constitucional y a la del Régimen Electoral.

En la ceremonia, realizada en el palacio de gobierno sin la participación de legisladores de oposición y con la presencia de integrantes de los poderes Ejecutivo y Legislativo, dirigentes de movimientos sociales y diplomáticos, Morales Ayma hizo un reconocimiento a los asambleístas que en un tiempo récord, del mes de abril al sábado anterior, lograron cumplir con el mandato constitucional de aprobar esas cinco leyes antes de que venciera el plazo establecido, el 22 de julio.

La legislación, denominada Andrés Ibáñez en honor al héroe cruceño que en 1877 lideró la lucha por la descentralización, inspirado en el socialismo utópico de la época, consta de 149 artículos. Su objetivo es regular el régimen de autonomías departamental, municipal, regional e indígena y las bases de la organización territorial del Estado, fijando las competencias del nivel central del Estado y de cada uno de los niveles autonómicos, explicó el ministro de Autonomías, Carlos Romero.

En su discurso, luego de promulgarla, Morales Ayma señaló que fue informado de que todos los artículos (de la norma) se han consensuado (con la oposición), excepto el 145, que dispone la suspensión de un gobernador o un alcalde por la acusación de un fiscal.

Los que se oponen a la ley, afirmó Morales, anticipadamente están diciendo que van a robar o han robado y por eso no quieren que se apruebe esta norma. Quien no va a robar desde la gobernación o la alcaldía no tiene por qué tener miedo a las normas.

Ésta es otra fecha histórica, inédita en estas profundas transformaciones que estamos llevando delante de manera democrática, dijo Morales, quien reiteró que en el pasado las leyes eran producto de monopolios de grupos que tenían representación en los partidos políticos, pero en su elaboración no participaba el pueblo.

En el tema judicial, mencionó el mandatario, las leyes elaboradas por la Asamblea Legislativa Plurinacional (bicamaral) permiten descolonizar la justicia para nacionalizar el derecho.

Apuntó que para acabar con la tardanza en la administración de justicia mucho dependerá de los operadores, pero en las nuevas leyes se han incluido sanciones duras para jueces y personal judicial subalterno que cometan faltas. También se garantiza la carrera judicial y se crea el defensor del litigante, apuntó.

Morales pidió a los asambleístas que en el futuro den prioridad a nuevas normas en temas sociales, productivos y laborales, en directa coordinación con el Ejecutivo y los movimientos sociales.

Sólo no podemos cumplir si no tenemos los recursos suficientes; no quisiera que los movimientos sociales me lleven a mí a prestarme plata para pagar los aguinaldos, afirmó.

Por su parte, Rubén Costas, gobernador de Santa Cruz y cabeza de la oposición derechista en las provincias orientales, la llamada media luna, afirmó que gracias a la lucha de los cruceños por la autonomía se han dado pasos extraordinarios para construir una Bolivia con autonomías, con inclusión, y advirtió: que nadie se espante, cuando hay épocas como la que estamos viviendo siempre hay turbulencias.

A su lado, en una rueda de prensa en la capital cruceña, el senador Germán Antelo, jefe de la bancada opositora de Convergencia Nacional en el Senado, ratificó que se presentará una denuncia ante el Tribunal Constitucional, no contra toda la ley, sino contra los artículos que consideran inconstitucionales.

El presidente del Comité Cívico de Santa Cruz, Luis Núñez, rechazó la ley aprobada por el rodillo (la mayoría) del Movimiento al Socialismo, calificándola de burla al pueblo boliviano porque es una autonomía que en vez de otorgar recursos a los departamentos, controla todo y posterga el desarrollo de las regiones.

Cívicos de Beni y Tarija analizarán a su vez las medidas a tomar contra la norma, porque no reconoce los estatutos aprobados en 2008 ni garantiza los recursos para las competencias que asumirán las gobernaciones, según versión del diario La Prensa.

En tanto, el Comité Cívico de Potosí decretó la realización de un paro de 24 horas, de este lunes al martes, en protesta contra la ley, por considerar que algunos de sus artículos agravarán un conflicto de límites que ese departamento tiene con el de Oruro.

Por Rosa Rojas
Corresponsal
Publicado enInternacional
1. No hay protagonismo popular sin descentralización
El protagonismo popular se transforma en una mera consigna si la gente no tiene la posibilidad de pronunciarse y tomar decisiones en los espacios donde participa (espacios territoriales, centros de trabajo, centro de estudio, grupos de interés). Si el Estado central es el que lo decide todo, no hay cabida para las iniciativas locales y ese Estado termina por ser un freno, es decir —como dice Marx—, entorpece el “libre movimiento” de la sociedad. [1]

Es interesante observar que Itsván Mészáros considera que fue un exceso de centralización en el Estado soviético lo que determinó que “tanto los gobiernos como los consejos de de fábrica quedaran desprovistos de todo poder efectivo [...]” [2] .

No es extraño entonces que el autor húngaro se plantee como uno de los objetivos a alcanzar en el periodo de transición el “ lograr una autonomía y descentralización genuina de los poderes de toma de decisiones”, al contrario de lo que ocurre actualmente donde la “concentración y centralización” necesariamente produce “burocracia” [3]

La relación entre descentralización y protagonismo popular es un punto central del socialismo del siglo XXI que debemos tener muy presente. Pero también hay otros aspectos que aquí quisiéramos abordar como es la relación entre centralización y burocratismo.

2. La descentralización: antídoto contra el burocratismo
Claramente este no era el planteamiento de Lenin quien relacionó siempre el fenómeno burocrático con el Estado heredado. El dirigente bolchevique murió preocupado por la “úlcera burocrática” que afectaba [4] al aparato estatal soviético. En uno de sus últimos textos sostiene que éste es “en máximo grado una supervivencia del pasado [y que ha] sufrido en mínimo grado transformaciones sustanciales”. [5] Días antes lo había descrito como “una mezcolanza burguesa y zarista”. [6]

En enero de 1922, en su último texto acerca del papel de los sindicatos, llega a plantear que no se puede “renunciar de ningún modo a la lucha huelguística” siempre que ésta esté dirigida contra las desviaciones burocráticas del Estado proletario, aclarando, sin embargo, que esta lucha era muy distinta a la que se realizaba bajo el régimen capitalista. En ese caso se luchaba por destruir el Estado burgués, y en este caso se lucharía por fortalecer el poder proletario al luchar contra las “deformaciones burocráticas” de este Estado, contra sus enormes debilidades, contra “todo género de resabios del viejo régimen capitalista y sus instituciones, etcétera.” [7]

Como podemos ver, Lenin consideraba que las deformaciones burocráticas que caracterizaban al Estado soviético eran una herencia del pasado. Yo pienso que ese diagnóstico era errado y que, al serlo, impedía aplicar una correcta terapia a esa enfermedad. A mi entender, la causa más profunda del burocratismo —y mucho más trascendental que las herencias del pasado— radicaba en la excesiva centralización del Estado soviético. Conocemos perfectamente lo que ocurre cuando no sólo las decisiones estratégicas sino que la mayor parte de las decisiones es adoptada centralmente: el papeleo hacia arriba; el interminable “peloteo”; la lentitud con que se adoptan las decisiones; la falta de control...

3. No se puede administrar todo centralmente . Sólo el control social puede evitar la corrupción
Una de las grandes lecciones que se obtuvo al no lograrse la meta propuesta por Fidel para la zafra azucarera de 1970 en Cuba fue justamente el comprender que era imposible que el Estado socialista pudiera administrar todo centralmente y mucho menos en un país subdesarrollado como Cuba y que para lograr un funcionamiento más efectivo del Estado era necesario crear espacios para que el pueblo pudiese controlar dicho funcionamiento. [8] Así lo reconoció el dirigente de la revolución en su discurso el 26 de julio de 1970.

“El propio proceso revolucionario ha ido demostrando — afirmó dos meses más tarde—los inconvenientes de los métodos burocráticos y a la vez también de los métodos administrativistas.” [9]

Después de señalar los errores que se habían cometido al identificar al Partido con la administración del Estado, y al permitir el debilitamiento de las organizaciones de masas, insistió en el papel que debía desempeñar el pueblo en la toma de decisiones y en las soluciones de los problemas.

“Imagínense —dijo entonces— una panadería en una cuadra, que es la que sirve pan a todos los vecinos, y un aparato administrativo que la controle desde arriba. ¿Cómo la controla? ¿Cómo puede desinteresarse el pueblo de cómo funciona aquella panadería? ¿Cómo puede desinteresarse de si un administrador es malo o no? ¿Cómo puede desinteresarse de si hay allí un privilegio o no, negligencia o no, insensibilidad o no? ¿Cómo puede desinteresarse de cómo brinda los servicios? ¿Cómo puede desinteresarse de los problemas de higiene de aquel sitio? ¿Y cómo puede desinteresarse de los problemas de la producción, del ausentismo, de la cantidad y de la calidad del producto? ¡De ninguna forma!

“¿Puede suponerse acaso que pueda haber ningún medio más efectivo para controlar esa actividad que las propias masas? ¿Acaso puede haber otro método de inspección? ¡No! Se puede echar a perder aquel hombre que dirige aquella microunidad productiva, se puede echar a perder el que inspeccione, se puede echar a perder todo el mundo. Los únicos que no se van a echar a perder son los afectados, ¡los afectados!”

Estas ideas fueron incorporadas en la nueva Constitución de la República de Cuba en 1976.

El nuevo modelo político se propuso descentralizar hasta el nivel municipal la mayor cantidad posible de funciones estatales. Aunque estas instancias debían estar subordinadas a las superiores, podían actuar con autonomía dentro de los marcos legales y normativos establecidos y “no debían estar sometidas al tutelaje constante y limitante de las instancias superiores.

Este mecanismo, “además de hacer más ágiles, operativas y acordes con las exigencias del momento y del lugar las decisiones a tomar — según Raúl Castro—, libera a las instancias superiores, y sobre todo a los organismos nacionales, de una pesada y voluminosa carga de tareas administrativas y corrientes que en la práctica no pueden cumplir debidamente [...] y que, por otro lado, les impiden desarrollar las tareas de responsabilidad de su verdadera competencia en lo relativo a normación, control e inspección de las actividades que atienden.” [10]

Con el transcurrir de los años la experiencia fue demostrando que era necesario descentralizar aún más la gestión y para ello se crea en 1990 en Ciudad de la Habana la figura del Consejo Popular, un órgano de gobierno menor al municipal que buscaba mejorar el control y la fiscalización sobre todas las entidades administrativas y encontrar fórmulas que permitiesen incorporar a todos los elementos de la comunidad a la solución de sus propios problemas. La idea, como dice Jesús García, era tener “una figura de gobierno fuerte, a nivel de barrio que pudiera organizar las fuerzas de la comunidad para la solución de los problemas de la base.” [11]

Infelizmente las grandes dificultades económicas que ha sufrido Cuba en las últimas dos décadas redujeron enormemente los recursos disponibles para atender las aspiraciones de la gente, los cuadros del Poder Popular comenzaron a desgastarse y cansarse, la gente perdió confianza y participación popular comenzó a debilitarse transformándose muchas veces en algo muy formal, y eso —junto a otras razones que aquí no podemos analizar— condujo a que el Poder Popular, que había comenzado con mucho brío y creatividad, empezara a desacreditarse.

4. Marx plantea que hay que descentralizar todo lo que se pueda descentralizar
Las experiencias históricas me han convencido cada vez más que la descentralización es la mejor arma para luchar contra el burocratismo, ya que aproxima la gestión de gobierno al pueblo y permite ejercer un control social sobre el aparato de Estado. Por ello comparto el criterio de Marx de que es necesario descentralizar todo lo que se pueda descentralizar, guardando como competencias del Estado central sólo aquellas tareas que no puedan ser realizadas a nivel local 19. En su libro La guerra civil en Francia Marx sostenía: “Una vez establecido el régime comunal, el antiguo gobierno centralizado tendría que dejar paso también en las provincias a la auto administración de los productores. [...]” [12]

5. El estado central no se debilita, se fortalece
“Las pocas, pero importantes funciones que aún quedarían para un gobierno central, no se suprimirían, como se ha dicho, falseando intencionadamente la verdad, [...] No se trataba de destruir la unidad de la nación, sino por el contrario, de organizarla mediante un régimen comunal, convirtiéndola en una realidad al destruir el Poder del Estado, que pretendía ser la encarnación de aquella unidad, independiente y situado por encima de la nación misma, de la cual no era más que una excrescencia parasitaria. [13]

Por supuesto que no se trata de una descentralización anárquica. Debe existir un plan estratégico nacional articulador de los planes locales y c ada uno de los espacios descentralizados debe sentirse parte del todo nacional y estar dispuesto a colaborar con recursos propios para fortalecer el desarrollo de los espacios con mayores carencias. Se trata de una descentralización que debe estar impregnada de espíritu solidario. Uno de los papeles importantes del Estado central es, justamente, realizar este proceso de redistribución de los recursos a nivel nacional para proteger a los más débiles y ayudarlos a desarrollarse.

Luego de lo expuesto debe quedar claro que aquí no estoy hablando de la descentralización impulsada por el neoliberalismo. Comparto plenamente con el Presidente Chávez que se trata de una estrategia mundial para debilitar la unidad nacional y el Estado nacional. Lo que aquí defiendo es otra concepción de descentralización : una concepción socialista de la descentralización —aquella que está plasmada en numerosos artículos de la Constitución Bolivariana— [14] , que, por el contrario, al fortalecer a las comunidades, a las comunas, que son los cimientos del Estado nacional, contribuye de hecho a la profundización de la democracia y al fortalecimiento del Estado central, instrumento fundamental para defender nuestra soberanía y conducir el país hacia la nueva sociedad que queremos construir. [15]

Por Marta Harnecker


[1] . Marx, La guerra civil en Francia.

[2] . István Meszáros, Más allá del capital, Vadell hnos, Caracas, 1995, p.1046. Original en inglés: Beyond Capital, Monthly Review Press, New York, 1995, Según István Meszáros, las referencias positivas que Lenin hizo en El Estado y la Revolución “a la Comuna de París (como la participación directa de todos los sectores empobrecidos y explotados de la población en el ejercicio del poder) desaparecieron de sus discursos y sus escritos y se puso el acento sobre ‘la necesidad de una autoridad central [...]’ [2] Y agrega más adelante: “El ideal de la acción autónoma de la clase trabajadora había sido reemplazado por la defensa de la ‘mayor centralización posible’”. p.1044.

[3] . Op.cit p.809. inglés p.703. Yo emplearía la palabra burocratismo en lugar de burocracia. Textualmente dice “al contrario de su concentración y centralización existente cuyo funcionamiento sin ‘burocracia’. resulta imposible.”.

[4] . Lenin, “X Congreso del PC (b) R (16 de marzo de 1921), en Obras completas, t. 35, p.35.

[5] . Lenin, ¿Qué debemos hacer con la inspección obrera y campesina? (9 de enero de 1923), Obras completas, t.36, pp.510‑511.

[6] . Lenin, El problema de las nacionalidades de la “autonomización” (30 de diciembre de 1922), Obras completas, t.36, p.485.

[7] . Lenin, Sobre el papel y las funciones de los sindicatos” (30 de diciembre de 1921-4 de enero de 1921), Obras completas, t, 36, pp. 109-110.

[8] . Lo que a continuación se expone sobre el tema ha sido extraído en gran medida de la introducción de Marta Harnecker a su libro: Cuba ¿Dictadura o Democracia, Siglo XXI, México, 8ava Ed. ampliada en 1979.

[9] . Discurso del 28 de septiembre, en el X Aniversario de la fundación de los Comités de Defensa de la Revolución.

[10] . Seminario que se da a los delegados al Poder Popular de Matanzas el 22 de agosto de 1974

[11] . Jesús García, Cinco tesis sobre los consejos populares, Revista Cubana de Ciencias Sociales, La Habana, año 2000.

[12] . Marx , La guerra civil en Francia .

[13] . Marx, Op.cit.

[14] . Artículos 16, 157, 158, 185, 269.

[15] . Sobre este tema ver: Marta Harnecker (coordinadora), La descentralización ¿fortalece o debilita el estado nacional?, libro que recoge las intervenciones de los participantes en el taller del 23 y 24 septiembre 2008, organizado en el Centro Internacional Miranda. Publicado en www.rebelion.org .
 
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