Miércoles, 17 Febrero 2016 09:00

Paz armada

Banksys Dove in the crosshairs. Bethlehem, West Bank, Palestine.

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Sin tocar las violencias invisibles del modelo económico y político vigente, a gotas cada vez más gruesas en su dificultad, la Mesa de La Habana inicia el ciclo 43. Y faltan otros. Así, el final del luto, con apellidos responsables desde 1946 y antes, y el silencio de las armas, marcha lento en el creer y digerir de la calle.

Tras el conflicto armado sin límites ni regularización, cuatro escalones hay en la faena por afianzar la paz: En suspensivos... Mesa de Conversación Gobierno-Farc, con efectos de desescalamiento, y la aplazada con el Eln, uno. El tránsito de la(s) conversación(es), a la fase final de firma sin pendientes, dos. Con escollo a la vista, "Paz armada" –«dejación de acuerdo a sus intereses», sin entrega de armas guerrilleras, tres. Y el cuarto: La apertura a otra democracia. Intensa o radical –de contención social al imaginario paramilitar consolidado, con apoyos en el estamento terrateniente-militar-policial-cuerpos de reserva. Cuatro peldaños con interrogante y protagonismo en la opinión y puja durante 2016.

Dificultades y pasos de la paz –aparte de la consideración humanísta seca y de misericordia con paz vertiginosa–, dada la real correlación militar-operativa entre Ejército y guerrilla, que obra en el terreno. Dada por supuesto, la capacidad de repliegue defensivo y «hostigamiento» que conservan las Farc y el Eln. Dados ante todo, los márgenes de violencia, exclusión y abuso del poder que alcanzó y alcanza la confrontación.

Tropiezos también, ante la profundidad social y el alcance opositor y del statu quo: Uribe-Procurador-mentalidad dominante en las Fuerzas Armadas y miles de víctimas con reacción primaria de su instinto, ojo por ojo diente por diente; que dispone de una ancha franja de opinión y matriz mediática. Todos a una en desestabilizar la mesa: en exigir y forzar el desarme y la desmovilización del contendiente guerrillero.

Iniciativa alcanzan en el mensaje de una firma de paz bajo el esquema clásico de "entrega de armas" o disposición al bodegaje. Con vigilancia internacional hacia la destrucción final de los fierros. Un modelo que ha calzado bien, frente a guerrillas con escaso margen de maniobra y de repliegue. Poco o mucho, pendientes y subordinadas a un apoyo diplomático y logístico internacional, sin auto-financiamiento, y habilidad con fallas, para esconder líneas de abastecimiento básico como sucedió en Centroamérica. Muy diferente situación y larga coyuntura de "paz armada" necesaria aquí. "Paz armada" sin acciones de maniobra ni combate –con una multilateral supervisión internacional en garantía.

Un paréntesis imprescindible para el silencio de las armas, si por fin la mayoría del país asume a fondo y riesgo, acabar con la puta confrontación. Con el crudo antagonismo, sin honor militar de muchos generales y oficiales y las serias violaciones del oponente guerrillero (secuestro indiscriminado y local abuso con fusil), contradictorias con el enfoque revolucionario por una sociedad cada vez más humanizada. Paréntesis necesario aquí, y en la búsqueda de la paz real, porque Uribe y el Plan Colombia, exitosos en desconectar a la guerrilla con la población suburbana –en cerca de 320 municipios hasta donde tuvieron avance–, no pudieron infligir una derrota militar a las Farc. Ni ponerla en el borde o llamado "punto de inflexión". Resultante también dicho paréntesis, por la culpabilidad histórica del poder oligárquico en el origen del conflicto: con "décadas de estado de sitio", criminalización de la protesta y la oposición política, sin cumplir a plenitud la palabra en procesos anteriores de paz y entrega de armas, desmovilización y reinserción.

Tras varias décadas con lenguaje de banderas blancas y supuestos de armonía, hasta hace pocos meses, la mesa de La Habana con mérito y despacio –luego de un alboroto inicial de firma express– pudo poner al país en el olfato, de los temas sustanciales y pasados por alto de la paz: Sin rendición, diálogo entre Voceros Plenipotenciarios de las partes, entre iguales ¡sin vencedores ni vencidos! Creación de una Jurisdicción Especial de Paz con cuatro salas componentes. Y en obstáculo y áspero debate, la delimitación de zonas de desescalamiento y "paz armada" sin campamentos de concentración; cónsonas con el Pacto «dejación»-no utilización de armas "de acuerdo a sus intereses" por parte de la guerrilla.

Con diferentes y pugnaces intenciones, están en el aire varias fechas, acerca de la Firma definitiva del acuerdo: ¿23 de marzo próximo inmediato? Imposible. Carlos Antonio Lozada, uno de los negociadores de la insurgencia, declaró el pasado 3 de noviembre: "[...] el plazo de 6 meses para la firma de paz no ha empezado a correr". O, ¿23 de junio-julio?, que reduciría a tres meses la fase de conversación no secreta mesa con el Eln. Esto, de ser cierto aquello de "un mismo proceso con dos mesas". Al parecer, acordado por Timochenko y Gabino, comandantes de Farc y Eln, respectivamente. Sin preocupación, el Gobierno soltó en la cárcel Bellavista de Medellín: "puede durar y sentarse 10 años con el Eln".

El pasado 29 de diciembre, Sergio Jaramillo, del Gobierno, en acción de guerra política que pretende mostrar a su contrario como enemigo de la paz y menguar su espacio en la opinión, declaró: "El presidente Santos no dio (23 de marzo) una fecha tentativa". Sin hacer contexto de esa fecha, el periodista Fernando Ramos de Cnn, la informa como un hecho. Igual hacen, otros creadores de opinión, como los de Nnt24 y Cablenoticias. Destaca que el acuerdo sobre víctimas anunciado el 23 de septiembre, aun con la Mesa y Santos urgidos de noticia de alto impacto y bajo presión de gestores de opinión que marca, necesitaron 52 prolongados días, hasta el 14 de noviembre anterior, para culminar los ítems pendientes. ¿Corren a partir de este día los 6 meses para la firma final del acuerdo? Lapso de ajuste que aproxima idea del tiempo que falta todavía, ante la complejidad de los aspectos atascados en todos y cada uno de los puntos hasta ahora acordados.

Ni hablar del punto 3 de la agenda, "Fin del conflicto [...] que implica: Cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo". Asimismo, de los detalles que implica el desmonte del paramilitarismo de vieja y nueva generación. Y del mecanismo de ratificación social del Acuerdo. Una prolongación en la Mesa aflora en perspectiva.

Otro factor en la escena. Sólo hasta septiembre serán conocidos los candidatos demócrata y republicano de los Estados Unidos, y elección en noviembre próximo, con nueva correlación en el Departamento de Estado y el Pentágono: todo parece indicar que el Acuerdo de Paz en Colombia precisa que el próximo presidente gringo, ¿lo tenga sobre su mesa? Con fecha difícil de establecer ahora, ¿sobrevendrá una última fase de negociación con cláusulas de urgencia? Fase que dote de mayor papel a los países garantes, Cuba y Noruega, con Chile y Venezuela como acompañantes, en agilizar fórmulas que concilien el Acuerdo en plazo fijo.

A esta altura de la conversación con Farc, en su mayor riesgo, es Santos con su capacidad de ultimátum, quien puede levantarse de la Mesa. La fecha final del intento, depende del debilitamiento que cruza al capital político de Santos. Varios aspectos acuden en 2016: algo en despunte de inconformidad sindical. Las urgencias campesinas, tras los incumplimientos de las promesas acordadas tras los paro agrarios. La miserable y sin patria venta de Isagen. La corrupción en Caprecom y otros casos... pueden derivar en hechos de movilización, con respuesta violenta de la Fuerza Pública.

Aun así, que nadie pierda de vista, aun con el actual mapa político, Colombia no es sumisa.

Publicado enEdición Nº220
El fin del conflicto armado y la Fuerza Pública en Colombia

A comienzos del mes de diciembre, el Ministerio de Defensa presentó "La Política de Seguridad y Defensa para la Nueva Colombia 2015-2018", el documento presenta el escenario y objetivos del Sector Seguridad de cara al fin del conflicto armado.

A lo largo del proceso de diálogo de paz entre el Gobierno nacional y las Farc, la posibilidad que estén negociando temas relacionados con la fuerza pública ha sido un rumor recurrente, que ha servido para atizar las críticas de opositores al proceso y frente a los cuales, los voceros oficiales del establecimiento han tenido que aclarar que en la medida en que no es un tema parte de la agenda de diálogo no se abordará en la negociación. Asimismo, en el marco de la negociación, el apoyo por parte de los militares y policías constituye un tema de preocupación en la medida en que ciertos sectores han buscado la instrumentalización de esta Institución para obstaculizar el diálogo. Teniendo en cuenta que el conflicto armado ha sido un factor transversal en la agenda política y de seguridad y defensa en Colombia desde mediados del siglo XX. ¿qué cambios tendrá la Fuerza Pública en un escenario de posacuerdo? ¿Cuáles son las transformaciones necesarias en el sector seguridad para avanzar en la construcción de paz?


Aunque no es un tema que esté contemplado en el "Acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera" firmado por el Gobierno y las Farc, es necesario considerar las transformaciones que el fin del conflicto armado supondría para la seguridad y defensa. Ya que, ante este hipotético escenario, es claro que las instituciones propias de este sector tendrán un cambio en sus roles, misiones y doctrina, con el objetivo de preparar sus estructuras para cumplir con un nuevo rol en la construcción de la paz. La lucha contrainsurgente ha condicionado la política de consolidación institucional del Estado colombiano, las misiones, la doctrina, los diseños institucionales y capacidades de la fuerza pública –Fuerzas armadas y de Policía–, constituyéndose en factor decisivo en más de una contienda electoral, e incluso, ha impactado en la seguridad regional y la política exterior de nuestro país.

Binkerhoff (2005) identifica tres dimensiones claves de reforma: legitimidad, seguridad y eficiencia. Los cambios en la seguridad y defensa no solamente impactan la dimensión de la seguridad sino que también están vinculados con la reconstitución de la legitimidad. Así, otros temas que requieren atención en este punto son la estructura y funcionamiento del sistema judicial y la política criminal. Este autor también señala que los aparatos de seguridad del Estado pueden convertirse en un 'palo en la rueda' para la superación de la violencia y la construcción de paz si no hay una gestión y un proceso de reformas adecuados.

A propósito de estos cambios, a finales de 1990 desde el mundo de la cooperación internacional se acuño el concepto de Reforma al Sector Seguridad RSS, el cual hace referencia a la transformación del sistema de seguridad, incluyendo todos los actores y sus roles, responsabilidades y acciones, de tal manera que sean administrados y operen de una manera más consistente con las normas democráticas y los principios de buena gobernanza. La RSS no se circunscribe solamente a la fuerza pública, sino que involucra a todas las instituciones encargadas del control y la supervisión de estos cuerpos armados y a las instituciones de justicia. Para Schultze-Kraft (2012) la RSS enfatiza en que los cambios de los cuerpos de seguridad y las instituciones vinculadas deben tener como fin el afianzamiento de la democracia y no el afianzamiento de los intereses corporativos, institucionales y/o políticos de la fuerza pública.

¿Reto? ¿Sueño? Bien sea uno u otro, es claro que el fin del conflicto interno armado supone un cambio en la agenda de seguridad del país, debido a la desaparición de la principal amenaza a la seguridad nacional. Ello daría lugar a la re-comprensión tanto de misiones convencionales (la defensa nacional exterior y la seguridad pública, urbana y rural) como no convencionales (narcotráfico, operaciones internacionales y desarrollo nacional). En este sentido, las reformas en materia de presupuesto, profesionalización, modernización, tamaño de los cuerpos de seguridad y los cambios en la doctrina –agrupadas para la etiqueta de reforma o reconversión militar– son claves.

 

La Política de Seguridad y Defensa

 

La perspectiva por parte del Estado colombiano sobre las reformas al sector seguridad en el marco del proceso de paz ha tenido un cambio desde el inicio del diálogo hasta la actualidad. Inicialmente, el discurso se caracterizó por señalar la ausencia de una necesidad de cambio sustancial. Sin embargo, especialmente en el último año, diversos pronunciamientos tanto de miembros del Gobierno como de la Fuerza Pública han reconocido la necesidad de desarrollar reformas de cara al nuevo escenario. Por ejemplo, en un foro académico realizado en el mes de septiembre de 2015 el comandante del Ejército, general Alberto José Mejía, anunció una revisión de la doctrina militar* y el Ministerio de Defensa acaba de publicar la "Política de Seguridad y Defensa para la Nueva Colombia 2015-2018", documento que busca establecer directrices para lo que será el futuro del sector en el contexto posterior a los acuerdos de paz.

La Política de Seguridad queda enmarcada en un escenario de terminación del conflicto, construcción y mantenimiento de la paz y establece como ámbitos de acción la defensa nacional, la seguridad ciudadana, la seguridad pública y la lucha contra el crimen organizado. El contexto descrito en el documento resalta la importancia de las nuevas amenazas, su carácter trasnacional y la necesidad de discutir sobre las misiones y la división clásica entre seguridad y defensa y fuerzas militares y de policía. Aunque de manera tradicional, los militares han enfocado su labor en las tareas de defensa y no en la seguridad interna, en el caso de Colombia se encuentra una excepcionalidad histórica que ha llevado a que estas se encuentren enfocadas en misiones de carácter interno. Dada la dinámica actual de las amenazas (donde la separación de lo interno y externo no es clara), el documento sugiere que el "posconflicto" no llevaría al establecimiento de esa división, sino a un reformulación de las misiones, donde la dimensión interna seguirá prevaleciendo.

A propósito del ámbito misional, el posacuerdo es un escenario propio para la Policía Nacional dado que las amenazas que constituyen la agenda de seguridad no tienen un carácter militar. Sin embargo, es necesario el fortalecimiento de las capacidades policiales de acuerdo a las realidades propias de cada territorio. Uno de los mayores desafíos es fortalecer la presencia policial y el desarrollo de capacidades en los contextos rurales. En un período inicial, las fuerzas militares apoyarían con la garantía de una presencia estatal en todo el territorio –lo cual debe ir acompañado del establecimiento y fortalecimiento de la institucionalidad estatal–, no obstante, es la Policía la que debería consolidar su presencia de manera progresiva. Este proceso lleva a un replanteamiento en la cantidad de hombres requeridos a mediano y largo plazo, mientras que la cantidad de miembros de las Fuerzas Militares –sobre todo ejército– descendería, habría un incremento en la cantidad de policías.

En este sentido, el documento de la Política de Seguridad no plantea una disminución de la tropa ni del presupuesto dedicado al sector seguridad, lo que mantiene la constante con documentos oficiales anteriores sobre el tema; por ejemplo, en el documento Visión Colombia II Centenario: 2019, elaborado por el Departamento Nacional de Planeación y publicado en el 2005, se indica que aunque está planeada la finalización del conflicto armado interno, el pie de fuerza militar total no disminuirá. Por su parte, el texto de la Política aquí retomado habla de un rebalanceo en la distribución del gasto y de las fuerzas, pero no una reducción en ninguno de los dos. Ahora bien, la secuencia de estas reformas es un aspecto muy importante, una reducción drástica y acelerada de la fuerza pública podría generar problemas para garantizar la seguridad y la presencia estatal, lo que crearía oportunidades para el fortalecimiento de actores armados no estatales y otras problemáticas de seguridad. Respecto al presupuesto, es necesario considerar la sostenibilidad del gasto en seguridad y defensa y una disminución progresiva en tanto la violencia y las fuentes de amenaza disminuyan.

 

La doctrina

 

Aunque la discusión sobre misiones, tropa y presupuesto son fundamentales a la hora de pensar en las transformaciones del sector seguridad, un tema esencial y particularmente difícil de lograr es el cambio de doctrina, el que implica una transformación en las percepciones que las FF.AA. mismas poseen sobre sus funciones, misión, interacción con la sociedad, etcétera, así como en su estructura organizativa.

Según Vela (2002) "El carácter de matriz axiológica que la doctrina posee le otorga el carácter de cimiento de todo esfuerzo de redefinición de las relaciones entre sociedad, Estado y fuerzas armadas. Al grado que Paul Zagorsky, considera que los procesos de reconversión militar concluyen en el momento en que se alcanza un verdadero cambio doctrinal: es decir, la internalización de nuevos valores y normas consonantes con el contexto democrático" (p. 13). La lucha contrainsurgente ha estado en la base de la matriz doctrinaria de la fuerza pública, persiste así una visión que enfatiza en el 'enemigo interno' como principal amenaza a la seguridad, y que ha llevado a violaciones sistemáticas a los derechos humanos y a considerar cualquier manifestación de oposición, crítica o protesta, como expresión de la insurgencia. En aras de contribuir a la construcción de paz y el fortalecimiento democrático es necesario un cambio en los valores de la fuerza pública donde los supuestos propios de la guerra fría y la idea del 'enemigo interno' desaparezcan.

Por otra parte, para ser efectiva, la reforma al sector seguridad no puede limitarse a los cambios en las FF.MM. y de Policía, sino que debe considerar una reforma del sector justicia y el fortalecimiento del Estado de Derecho. Sin embargo, las características del régimen político, las prioridades del tipo de reforma que los contextos particulares demarcan, o el resultado estratégico –en términos de actores y recursos de poder–, pueden constituir serias limitantes para adelantar una reforma de esta naturaleza y profundidad. No obstante, las experiencias internacionales evidencian que una reforma limitada puede suponer un serio obstáculo en los procesos de construcción de paz, fortalecimiento democrático y superación de la violencia.

* "He tomado la decisión de realizar, entendiendo el momento estratégico que vive el Ejército de Colombia, la primera revisión formal y total de toda la doctrina militar, para lo cual voy a tener el apoyo no solamente de los Estados Unidos, sino de fuerzas de la OTAN e instituciones fundamentales en el manejo de normas de conflictos armados" (El Tiempo, 2015).
** Docente de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de La Salle y miembro del Grupo de Investigación en Seguridad y Defensa de la Universidad Nacional de Colombia.

 

Referencias

 

Brinkerhoff, D. (2005) "Rebuilding governance in failed stantes and post-conflict societies: Core concepts and cross-cutting themes", en: Public Administration and Development 25, pp. 3-14.
Schultze-Kraft, M. (2012). "La cuestión militar en Colombia: la fuerza pública y los retos de la construcción de la paz". En: Angelika Rettberg (ed.), Construcción de paz en Colombia. Bogotá: Universidad de los Andes, pp. 405-433.
Vela, M. (2002) Informe final de investigación Sociedad, Estado y fuerzas armadas en Centroamérica. Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá. PNUD y Flacso-Guatemala: Ciudad de Guatemala.

Publicado enEdición Nº220
Los escándalos de la Policía y el desafío del posacuerdo

El avance en las conversaciones que llevan a cabo Gobierno e insurgencia en La Habana demanda que en la sociedad colombiana comiencen a ventilarse diversos temas y problemáticas que afectan al conjunto nacional, bien como soporte de la guerra que padecemos, bien como expresión de la misma. La necesaria reforma de las Fuerzas Militares y de la Policía, es una de ellas. Aquí un primer acercamiento a una realidad que afecta a todos los que habitamos este país.

 

Durante las últimas semanas del 2015 la Policía Nacional estuvo en el ojo del huracán mediático a raíz de las denuncias en contra de su director, el general Rodolfo Palomino, por acoso sexual, incremento injustificado en su patrimonio, corrupción, interceptación de comunicaciones y seguimientos a periodistas. Con pocas excepciones, la discusión se concentró en la persona del General, quien hasta hace poco era una de las figuras públicas con más aceptación en las encuestas. El Gobierno respaldó al acusado y explicó las denuncias como consecuencia de pugnas internas generadas cada fin de año, cuando los altos oficiales son llamados a cursos de ascenso. No obstante, la situación plantea el interrogante sobre las reformas que deben implementarse en esa institución de cara a un eventual posacuerdo de paz.

En parte por los costos electorales que acarrea la gestión de la seguridad ciudadana, pero sobre todo por la autonomía de las Fuerzas Armadas (FF.AA.) en el manejo de sus asuntos, que ha operado desde el establecimiento del Frente Nacional (1958), lo que ha caracterizado a los gobiernos civiles respecto de la Policía es la despreocupación: sólo se han intentado reformas en coyunturas críticas que obligan a operar de manera reactiva. La comisión investigadora establecida por el Ejecutivo el pasado 9 de diciembre no rompe con esa tendencia, pero tiene un plazo de 90 días para rendir un informe, tiempo reducido para dar respuesta a la crisis de liderazgo, pero importante si se trata de realizar un diagnóstico que establezca las bases de una reforma.

Según la revista Semana, entre agosto de 2013 y diciembre de 2015 fueron retirados del servicio más de 3.500 policías, la mitad capturados por vínculos con actividades criminales, el resto por fallos disciplinarios o aplicando la facultad discrecional1, lo que realza, ante todo, la falta de mecanismos de control interno y externo en un cuerpo armado destinado para la seguridad ciudadana. Empero, el real problema –estructural– del que se desprende esta situación es su militarización.

En efecto, los problemas institucionales de la Policía se remontan a 1953, cuando el gobierno de Rojas Pinilla la sometió al control de las Fuerzas Militares (FF.MM.) con el objetivo de despolitizarla, puesto que anteriormente las autoridades locales designaban con criterios políticos a sus efectivos. Desde entonces, la militarización se expresa en sus estructuras, sus doctrinas, sus formas de operación, su subordinación a las políticas contrainsurgentes y el combate al "enemigo interno". Adscrita al Ministerio de Guerra y, más tarde, al de Defensa, la Policía ocupó siempre un lugar subordinado a los imperativos de la confrontación interna.

 

Paso en falso

 

La ley 62 de 1993 fue una reforma civilizatoria implementada en el marco del "revolcón" del gobierno Gaviria, un esfuerzo del gobierno civil por definir una política de seguridad con la Estrategia Nacional contra la Violencia y el nombramiento de un civil como Ministro de Defensa. Si bien la Comisión Consultiva Externa convocada para tal propósito no alcanzó el consenso en torno a extraer la Policía del Ministerio de Defensa, se pusieron en práctica mecanismos de control interno y externo que buscaban mejorar las relaciones de la Institución con el ámbito civil del Gobierno y la ciudadanía. Entre otras cosas, se estableció un sistema nacional de participación ciudadana en la formulación de políticas de seguridad y veeduría sobre la función policial; el control de la gestión policial incluía la subordinación de los comandos municipales a los alcaldes; y fue creada la figura del Comisionado Nacional de Policía civil con funciones de control interno y manejo de quejas.

Sin embargo, el carácter militarizado de la Institución, junto con el espíritu de cuerpo que tal situación implica, impidieron que muchos de los mecanismos de la reforma tomaran forma. Otros se reversaron con el Programa de Transformación Cultural ejecutado por la propia Policía, entre 1995 y 1998, en medio de la crisis del gobierno Samper2. El Comisionado Nacional de Policía no operó ante el descontento que produjo entre oficiales que no estaban dispuestos a que un civil los controlara. Las quejas y reclamos continuaron siendo potestad de la Inspección General. En la práctica, los controles institucionales fueron reemplazados por la facultad discrecional del director para retirar efectivos sin necesidad de seguir procesos disciplinarios o esgrimir una causa explícita. El retiro, entre 1995 y 1998, de cerca de 7.000 uniformados, permitió depurar la Institución al costo de generar impunidad respecto de las faltas y crímenes presuntamente por ellos cometidos. La escalada de la guerra impidió, salvo en las grandes ciudades, que los alcaldes operaran como jefes de policía, pues la estructura militar de la Institución llevó a privilegiar el mando policial.

Desde 2002 era evidente que el sistema de control interno de la Policía había hecho agua, pero el gobierno Uribe, empeñado en una política contrainsurgente que subordinó la seguridad ciudadana a la seguridad nacional, no tomó los correctivos necesarios. Ese año salieron a la luz pública casos de corrupción, como el manejo indebido de recursos para la política antidrogas de la Embajada de EE.UU., el enriquecimiento ilícito de altos oficiales y la apropiación por parte de efectivos policiales de más de dos toneladas de cocaína. El Gobierno conformó una Misión Especial que constató que la injerencia del Ministerio de Defensa sobre la Policía era reducida y propuso la creación de una Consejería Especial para Asuntos de Policía, reactivar el Consejo Nacional de Policía e incluso fundar un viceministerio de policía dependiente del Ministerio del Interior. Empero, para evitar roces con los altos mandos y no entorpecer la implementación de la política de seguridad democrática el Gobierno evitó implementar las reformas de fondo.

 

Nueva oportunidad

 

Han transcurrido varios años desde estos intentos. Aunque la situación no ha cambiado sustancialmente, la actual coyuntura es una oportunidad para discutir el tipo de fuerza policial que requiere el posacuerdo. Por tanto, el problema de los controles institucionales debe enmarcarse en una reforma estructural de la Institución que necesariamente redunde en su desmilitarización y el establecimiento de un control democrático sobre esta fuerza.

Obviamente, la militarización en sí misma no se traduce en falta de eficacia o corrupción, incluso existen ámbitos de la seguridad ciudadana que requieren fuerzas policiales con ciertas características militares, y es lógico que en un conflicto armado como el colombiano los roles y funciones de Ejército y Policía terminaran confundidos. Sin embargo, la militarización tiene consecuencias negativas para el desempeño de la función policial y la implementación de políticas de seguridad ciudadana, que empiezan por dificultar cualquier iniciativa de reforma proveniente del ámbito civil, pues en la Institución tomó forma, fortalecido, un espíritu de cuerpo similar al de las FF.MM.

La estructura de la Policía no se distingue de la de un ejército, su carácter vertical asimila los policías a soldados dejando poca autonomía a la base para interactuar con la ciudadanía. Aunque la reforma de 1993 pretendió unificar la carrera de mando, las resistencias internas sólo permitieron profesionalizar el antiguo nivel de suboficiales, ahora denominado nivel ejecutivo, sin tocar para nada el nivel de los oficiales y quedando prácticamente intacta la estructura militar. En términos de la doctrina, la Policía interiorizó la ideología contrainsurgente, privilegiando la seguridad nacional y el mantenimiento del orden público sobre la seguridad ciudadana, concepto que implica la garantía y el desarrollo de los derechos y libertades individuales.

Hoy en día, la Policía ha insertado en sus discursos, planes y programas, el concepto de seguridad ciudadana. No obstante, existe un desencuentro entre tales discursos y algunas de sus prácticas producto del legado de la doctrina militar y contrainsurgente. Principalmente, existe una cierta distancia respecto de los ciudadanos, cuya percepción oscila entre una visión que los concibe como parte de la comunidad a la cual hay que acercarse para solucionar los problemas de seguridad y otra que los concibe como potenciales enemigos. En esta última visión está presente el combate a un imaginario "enemigo interno" que no pocas veces se confunde con aquellos ciudadanos que hacen uso de su derecho a protestar y manifestar su descontento públicamente, de ahí las críticas y fallos judiciales en contra de cuerpos como el Escuadrón Móvil Antidisturbios (Esmad). Así pues, el posacuerdo plantea la necesidad de despolitizar a la Policía, entendiendo por tal una transformación doctrinaria que acepte la pluralidad que caracteriza una sociedad democrática, lo que supone terminar con el sesgo anticomunista y anti-izquierdista propio de las políticas contrainsurgentes, como paso necesario para garantizar los derechos políticos de todos los ciudadanos.

La subordinación de la Policía al gobierno civil no es en sí mismo garantía para su buen desempeño. Por ejemplo, el extinto Departamento Administrativo de Seguridad (Das) desde su creación estuvo supeditado a la Presidencia de la República; sin embargo, eso no evitó que se desviara de sus funciones constitucionales para realizar interceptaciones ilegales de comunicaciones y persecuciones en contra de la oposición al gobierno de Uribe. Por esta razón es necesario vincular a la ciudadanía al control de la gestión policial. La implementación de controles ciudadanos en instancias para el procesamiento de quejas, como sucede en países como Canadá y EE.UU. aumentan la transparencia y la eficiencia de las instituciones. A eso apuntaba la reforma de 1993 cuando creó el sistema nacional de participación ciudadana.

En fin, más que un control civil en cabeza de las autoridades puede ensayarse un control democrático con mecanismos de participación ciudadana y con formas de gestión policial transparentes. En este empeño también sería deseable resolver el problema de la adscripción al Ministerio de Defensa, teniendo en cuenta que allí la Policía parece operar como "rueda suelta" y que su misión y funciones tienen características singulares que la diferencian de los asuntos de la defensa. Además, pertenecer a ese Ministerio no blinda a la Institución contra la politización ni la corrupción, como han demostrado sucesivos escándalos durante los últimos años.

 

Efecto necesario

 

El posacuerdo requiere una fuerza policial que permita la construcción de la paz y la consolidación de la democracia. Los diversos escándalos en la Policía deberían enfocarse en sus problemas estructurales, en lugar de reducirse a la gestión de determinados individuos. Esta coyuntura abre una ventana de oportunidad para realizar una reforma estructural de esta Institución que desmilitarice sus estructuras, su doctrina y sus formas de operación, de tal manera que se haga efectiva la Constitución, cuando concibe la Policía como "un cuerpo armado permanente, de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz" (art. 218).

1 "Palomino, el general en su laberinto". http://www.semana.com/nacion/articulo/escandalos-del-general-palomino/450089-3 (16 de noviembre de 2015).
2 El estudio más completo al respecto sostiene que se trató de una "contrarreforma". Casas, P. (2005). "Reformas y contrarreformas en Policía colombiana", en VVAA, Seguridad urbana y policía en Colombia. Bogotá: Fundación Seguridad y Democracia, pp. 1-80

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