Transferencias: migajas de la torta. Recentralizar el gasto social

El proyecto busca modificar los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional. ¿Para qué? Para desvincular de una vez y para siempre el Sistema General de Participación (SGP), para que las partidas recibidas por las entidades territoriales de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) dependan de la tasa de inflación más unos puntos. En otras palabras, echar para atrás la descentralización territorial al quitarles a los municipios y departamentos los recursos económicos que los hacen viables.

Como se recordará, tales artículos de la Constitución les confiere autonomía a las entidades territoriales en la participación de los recursos que debe redistribuir la Nación, cuyos totales en las transferencias van destinados en un 53 por ciento a la educación, en un 23,5 a la salud y en un 10 al saneamiento básico. En resumen, alcaldes y gobernadores dependerán nuevamente del gobierno central para adelantar inversiones en sus regiones.

En los primeros cuatro debates que se adelantaron en el Congreso durante el 2006, el pulso entre entidades territoriales y gobierno logró atar, entre 2008-2016, una tasa de crecimiento de las transferencias a la inflación más unos puntos porcentuales. Pero la administración Uribe se opone a la descentralización e insiste en ampliar el control del gasto social; en otras palabras, recortarlo. El gobierno necesita reducir sus gastos, que lo han llevado (no es que los gastos de la transferencia lo hayan llevado al déficit sino que otros gastos como el pago de la deuda o llenar el hueco fiscal sí lo han hecho) a un déficit fiscal, pero sobre todo porque debe cumplir su promesa acordada con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Según el gobierno, hay que seguir desmontando el Estado Social de Derecho.

Con la Carta de 1991 se estableció una descentralización con autonomía de las entidades territoriales. En los artículos 356 y 357 se regulaba la participación de los recursos destinados. Para ello, la Ley 60 de 1993 precisó un crecimiento sostenido de las transferencias (porcentajes de los ICN) en dos bolsas: situado fiscal para departamentos, Distrito Capital y distritos especiales; y la participación de los municipios. Todos estos recursos debían atender la prestación de los servicios en educación y salud, además de otras 20 obligaciones que tienen los municipios y departamentos.

En efecto, los porcentajes del Producto Interno Bruto (PIB) y de transferencias crecieron. Este último pasó del 34 por ciento en 1993 al 42,4 en 2001. Pero desde ese momento, producto de la intervención del FMI, se experimentó un efecto contrario. El Acto legislativo 01 de 2001 (reforma constitucional) le dio vida legal.

Con esa reforma constitucional, el entonces Ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, hoy responsable del Ministerio de Defensa (¿de Guerra?), liquidó las dos bolsas y creó una sola: el Sistema General de Participaciones (SGP), que implicó un recorte a las transferencias.

El Acto Legislativo número 1 de 2001 estableció un período de transición para las transferencias, comprendido entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de diciembre de 2008. Desde 2002, las transferencias crecerían a partir de una cifra fija más algunos incrementos ligados al Índice de Precios al Consumidor (IPC): 2 por ciento por los primeros cuatro años y 2,5 por los tres últimos. Pero además podría existir un incremento adicional, siempre y cuando la economía creciera por encima del 4 por ciento. La reforma también estableció que al final del período de transición (2008) las transferencias no podrían ser inferiores al porcentaje que constitucionalmente se transfirió en 2001 (40,57 por ciento): unos 21,8 billones de pesos a precios de 2006. Esto significa que para 2009 habría otro incremento de 4,31 billones de pesos a precios de 2006 ¡Qué maravilla! ¿Todos tendremos derecho a la tajada? Pero no hay tanta dicha.

Esta medida del Acto Legislativo de 2001 lesiona las finanzas de las entidades territoriales, dirigiéndolas hacia la privatización, captación y racionalización. Pero se impone porque al gobierno le significaría un menor gasto, por ejemplo, un total de 11 billones de pesos a precios de 2005, para el período 2002-2005. Al reducir la participación de las transferencias, el gobierno ahorra esa plata que antes se destinaba para las entidades. Por otra parte, los municipios, de no recibir los recursos en forma creciente, deberán asegurar la prestación de servicios con la complementación del sector privado o la racionalización (reducción) de los mismos, por ejemplo, el aseo o el acueducto en Quibdó se ve imposible de cubrir totalmente con las proyecciones actuales del acto legislativo. Es decir, en últimas, con el acto legislativo, las regiones empezaron a recibir menos recursos que los contemplados por la Constitución hasta entonces.

Para el sector educación fue muy crítica esta reducción porque, junto con la Ley 715 del 2001, se asignaban recursos por capitación (alumno atendido) y se recortaban derechos laborales de los docentes.

Pero la supuesta mejoría de las finanzas nacionales que traería esta reforma no pasó de ser demagógica. Según un informe de la Contraloría General de la República, la disminución de las transferencias no se tradujo en un mejoramiento de las finanzas públicas. Con la reducción del gasto que implicó (que facilitó el cierre de hospitales y la paralización de obras en múltiples municipios), no se pudo evitar que el servicio de la deuda y el déficit fiscal se profundizaran. Pero sí se le cumplió de manera puntual al pago de la deuda pública. En su momento, se dijo que con la reforma se acabarían la politiquería y la corrupción en el manejo de las transferencias. Nada cierto. Por el contrario, los dos fenómenos se multiplican durante los gobiernos Uribe.

Otro estudio de la Contraloría, con la Federación de Departamentos (basado en los cálculos del Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación), evidenció un decrecimiento en la participación de las entidades territoriales en los ICN, del 43 por ciento efectivo en 2001 al 33,5 en 2008. No sólo se redujeron los recursos fiscales sino que además se disminuyó el porcentaje de las transferencias.

Desde la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2001, se elaboraron entre 5 y 8 documentos Conpes con los cuales se calculan y se distribuyen año por año los dineros correspondientes y se precisa su destinación específica. Esto impide que las entidades territoriales sepan con anticipación qué recursos les corresponden, lo cual limita su manejo. Sin embargo, y de manera cínica, ahora señalan que el actual desequilibrio fiscal es producto de las participaciones territoriales.

El período de transición (2008) está por terminar ¿Ahora, qué pasará? Si en el Congreso cursa con éxito el nuevo Acto Legislativo, número 11 de 2006, que entraría en vigor el 1 de enero de 2009, con el SGP reformado, habrá una nueva reducción de la participación de las transferencias, toda vez que se irrespetaría lo acordado en la reforma de 2001 (no sabemos si se irrespetaría la reforma de 2001, ya que ésta irrespeta la Constitución. No tenemos claro si la reforma de 2001 concebía una participación después del período de transición; lo cierto es que la actual define los próximos años). Esta reducción de los dineros que les corresponden a los municipios y departamentos se estima en 56,4 billones de pesos a precios de 2006. Pero, además, no habrá mayor autonomía y todas las regiones quedarían atadas a la recentralización. Aquellas con menor capacidad fiscal ni siquiera podrán estandarizar los servicios básicos.

De ser aprobada esta reforma, la situación que se avecina para las entidades territoriales sería catastrófica. La población crece en número, los servicios públicos de todo orden están en crisis, las responsabilidades de cada administración municipal son cada vez mayores, y sin embargo pretenden recortarles de nuevo sus ingresos. ¡Con menos ingresos tendrían que hacer más!

¿Cuál es realmente el equilibrio fiscal que buscar el gobierno? No lo ha logrado con tres reformas tributarias ni con las condiciones excepcionales de una economía en alza, en su último suspiro. Si se aprueba esta reforma, no se contribuirá a la cobertura y mejora de la calidad de la salud, la educación y los servicios públicos domiciliarios. Tampoco se generará infraestructura productiva local y vial. El pastel, como ha sucedido hasta ahora, se lo llevarán los bancos internacionales y nacionales, que no dan respiro en el cobro de intereses de la deuda ni en la cancelación de la misma. Mientras tanto, cientos de municipios seguirán en quiebra y sus habitantes en el abandono total.

·          Documento realizado en base a: Por educación, salud, agua potable y saneamiento básico… No al nuevo recorte de transferencias, octubre 2006, Fecode, Reforma a las transferencias. Datos para debate, marzo 2007, Dario Restrepo, Erick Céspedes R., Federico Baquero Rueda.