Con un 21 por ciento de hogares bajo “Familias en Acción”, aún con la prevalencia de factores como seguridad, desempleo y pobreza, el Gobierno asume que Colombia es una economía emergente, atractiva para la inversión y el turismo, con expectativas de crecimiento en las próximas décadas. Además, yuxtapone que avance el proceso para su ingreso en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), y pone el disco de “llegar a ser un país con prosperidad para todos” a partir de más seguridad, mayor empleo y menor pobreza, con la estrategia de “Familias en Acción”. Es ésta la lógica de las Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) con las cuales muchos países de América Latina buscan reducir el flagelo y el riesgo de los pobres.
Sin una cifra superior y permanente al 6 por ciento de crecimiento macroeconómico, más del 4,5 de los productos internos y de industrialización –guarismo de la economía capitalista, que no diferencia las cifras de desarrollo con bienestar general–, los países de América Latina, al servicio de los poderosos, no lograrán superar la pobreza, la desigualdad, la exclusión y la contracción y sus estancamientos con sentido nacional. Este es un dato de la Corporación Andina de Fomento (CAF) y su consultor, Claudio Loser. Con el hablar de la pobreza entre ceja y ceja, la elección del presidente Santos dejó el ambiente de ser favorecida por el voto de los beneficiarios de “Familias en Acción”, entre quienes corrió el rumor de que no continuaría el Programa si él no era elegido como el actual gobernante.
Al igual que todos los programas de TMC, “Familias en Acción” está inscrita en la lógica de subsidios a la demanda, con la cual el modelo económico, impuesto en América Latina desde mediados de los 80, atiende la política social. Luego de la crisis de deuda externa, los países de la región tuvieron que emprender grandes ajustes estructurales en la economía, con medidas como reducción de la demanda agregada, para controlar la inflación; apertura económica y comercial, flexibilización laboral, privatización y reformas fiscales. La reducción de la demanda agregada se tradujo en despidos masivos, inicialmente en el sector público, de donde trascendió a la empresa privada. Ello contribuyó grandemente al aumento del desempleo. El Programa “Familias en Acción”, en el país con el segundo lugar más desigual en el continente, con aplicación en los lugares que cumplen la selección del Sisben 1 de las familias de gran vulnerabilidad, según el Informe del Banco Mundial, tuvo un objetivo inicial que alcanzó las 400.000 familias.
Dado el aumento de las cifras de pobreza en el país, el Programa tuvo una expansión que en 2007 cubrió 1,5 millones de familias. A octubre 31 de 2002, “Familias en Acción” tuvo 407.076 unidades de éstas como elegibles y 362.403 (89 por ciento) como beneficiarias; para 2005 los beneficiarios fueron el 5 por ciento de la población total, y su atención representó un gasto del 0,09 del PIB, del cual el 90 por ciento fue financiado con crédito externo. Al cierre de 2010, según la página electrónica institucional, en su informe a la banca multilateral del segundo semestre de 2010, “Familias en Acción” estaba presente en 1.100 de los 1.102 municipios del país y registró 3.775.681 familias como elegibles, de las que beneficia a 2.327.689 (61,6 por ciento) en todos los departamentos del país.
Los programas de TMC, emprendidos por los Estados y que orienta y define el Banco Mundial, tienen como documentos orientadores básicos la Teoría del Manejo Social del Riesgo y el Informe Sobre el Desarrollo Mundial 2000-2001 “Lucha Contra la Pobreza”, vistos en su Informe de 2009 como transferencias de dinero a familias pobres, “con la condición de que éstas [cumplan con contraprestaciones]”. Del mismo modo, apuntan al objetivo doble de reducir la pobreza en el corto plazo y prevenir su incidencia en el largo plazo. En América Latina, los primeros programas comenzaron a operar desde los años 90.
En efecto, fueron los primeros el de Brasil (1995) y el de México (1997). En Brasil, en principio hubo una descentralización por municipios y sectores de la política social, y desde 2003 el gobierno federal unificó los diversos dispositivos en el programa Bolsa Familia. En México, Progresa (actualmente Oportunidades) se creó en 1997, en un comienzo con cobertura a zonas rurales, aunque desde el primer momento con carácter centralizado. Estas dos iniciativas constituyen los programas modelo para reducir la pobreza, con expansión por la región: en Argentina, Ecuador, Nicaragua, Uruguay y Brasil. Son programas que disminuyeron el ritmo para ejecutar las reformas, y flexibilizaron su aplicación en los casos de Colombia, Chile, Honduras, México, Panamá y Perú.
Estos programas, según una visión de capital humano, integran tres componentes: salud, nutrición y educación. Por ejemplo, el desembolso de un subsidio está sujeto al cumplimiento –casi siempre por la madre cabeza de familia– de los controles de talla y crecimiento de sus hijos. Así, transfieren dinero a sectores de población seleccionados por mecanismos de focalización. No superan ni pueden superar una concepción de política social, según la cual el Estado interviene en la población más pobre a través de subsidios en efectivo, tras identificar a la población que considera potencial beneficiaria para seleccionarla de acuerdo a criterios de elegibilidad preestablecidos –mecanismo de focalización–, en una perspectiva que evitan que el Programa llegue hasta la población que no cumple con los requerimientos y mucho menos alcance en forma efectiva a quienes igual o más debiera beneficiar. Estas reformas de ajuste precarizaron las condiciones laborales e incrementaron la pobreza.
El modelo con apertura económica indujo a la eliminación de aranceles, con lo cual los excedentes de producción de los países industrializados pudieron entrar libremente en estos mercados, a precios muy bajos. La industria nacional no estaba en condiciones de competir, y muchas pequeñas, medianas y hasta grandes empresas pasaron a liquidación, agudizándose el problema del empleo. La flexibilización laboral alentó la discrecionalidad de los empleadores para efectuar despidos y aumentar la productividad laboral. Implicó, además, el aumento de los períodos de prueba, la intermediación de la contratación, el trabajo a destajo, la eliminación del pago por horas extras, la privatización de la seguridad social, etcétera. La enajenación y la privatización de los activos estatales transcurren bajo el argumento de una mayor eficiencia de la administración privada, y con este recurso vienen más despidos y más desempleo.
Para 1980, la Comisión Económica para América Latina (Cepal) reveló que el 40,5 por ciento de la población de la región está bajo la línea de pobreza. Dentro de este total, el 18,6 sobrevive en indigencia. Para 1990, la tasa de pobreza fue del 48,3 por ciento y la de indigencia del 22,5. Al comienzo del milenio, la situación no varió mucho: 42,5 y 18,1, respectivamente. Según el Plan Prosperidad para Todos, “actualmente el 46 por ciento de la población colombiana está en condición de pobreza y el 16 por ciento en condición de pobreza extrema”.
En Colombia: discurso con estrategia de bienestar y relegitimación del gobierno
El manejo de los programas desde la Presidencia, a fin de darles mayor transparencia, no ha tenido adecuada evaluación, por lo menos en Colombia, donde resulta muy conveniente para elegir gobiernos que garantizan continuidad en el modelo.
“Familias en Acción” busca promover y fomentar la acumulación del capital humano, sobre todo en municipios de menos de 100.000 habitantes y alta proporción de población rural. El componente de nutrición consiste en un subsidio monetario que entregan a las familias (núcleos familiares) beneficiarias con niños menores de 7 años de edad. En salud, contempla acciones que las familias beneficiarias deben realizar por obligación para participar en el Programa. En particular, las madres deben llevar sus hijos a controles de crecimiento y desarrollo, que incluyen vacunación y participación en algunos eventos sencillos de capacitación sobre prevención de salud. El componente más importante es el de educación.
Las transferencias monetarias llegan a las madres, conocidas como “mujeres cabeza de familia”, responsables de cumplir con las condiciones del Programa. Para educación, las transferencias tienen su ajuste a una asistencia escolar al menos de 80 por ciento y a que aprueben el año lectivo por dos veces consecutivas; en salud y nutrición, la familia debe garantizar la visita a los servicios de salud primaria para controles de crecimiento y vacunación.
Los ‘pañitos de agua tibia’ del Programa
En general, los Programas de TMC, expandidos a países de la región desde finales de los 90, materializan el concepto de políticas de lucha contra la pobreza, inherente al modelo económico neoliberal. Aunque su concepción comporta una lógica keynesiana de estímulo de la demanda; su aplicación es análoga a la de “corresponsabilidad” que orienta los subsidios al desempleo en Europa y Estados Unidos. La situación permite presumir una eficiente utilización de los recursos, en particular en el contexto del modelo.
No extraña que la evidente pauperización que conlleva el modelo haya alertado a diversos estamentos: Iglesia, académicos, organizaciones no gubernamentales, organismos multilaterales, que invocaron la necesidad de hacer algo. En tal contexto, desde comienzos de los 90, las primeras medidas para reducir la pobreza mediante “redes de seguridad social”, financiadas mediante los denominados Fondos de Emergencia Social (FES), se manejaron en directo desde la Presidencia, a fin de evitar apetitos burocráticos y manejos clientelares.
Como fin estaba el de ubicar gente en situación de pobreza, para mitigar situaciones mediante subsidio monetario. Las redes resultaron insuficientes y muy criticadas por su carácter paliativo y residual, en especial del mecanismo de focalización. En el marco de la discusión resultó el origen de las TMC, en una visión de más largo aliento. Prima la creación de capital humano y desde una perspectiva del riesgo, y busca conjurar la reproducción generacional de la pobreza.
La acogida de los Programas de TMC coincide con la reducción constante de la pobreza en la región (cerca de 13 puntos en el lapso 2004-2010), aunque su incidencia no está claramente determinada. Incluso, organismos como la Cepal, PNUD y el Banco Mundial evitan afirmaciones precisas en tal sentido. Llama la atención que algunos países que pusieron en marcha estos Programas lo hicieron mediante flexibilización de sus políticas de ajuste macroeconómico. Tales los casos de Argentina, Ecuador, Nicaragua, Venezuela, Uruguay y Brasil, que coinciden con los de mayor reducción de la pobreza en 2010. En contraste, otros, en los cuales prevalecen políticas de ajuste menos eclécticas, como Honduras y México, registraron aumentos en sus tasas de pobreza, en tanto que Colombia registró una reducción por debajo del promedio regional (Cepal, Panorama Social 2011).
Hoy, “Familias en Acción” se articula en el recién creado Departamento Administrativo para la Prosperidad, pero prevalece su funcionamiento en el marco de subsidios condicionados que establece el modelo económico. Mientras, el Plan de Desarrollo propende por la reprimarización económica, en especial con el fortalecimiento de la actividad minero-energética, de la que cabe poco esperar en cuanto a empleo y desarrollo social, lo que lleva a pensar que quizá, como lo prevé el propio Plan, el progreso económico y la eliminación de la pobreza sea solamente un sueño de prosperidad.
*Economista, Magíster en Análisis de Problemas Económicos y Políticos Internacionales.
El proceso de selección para los beneficiados
El Sistema de Identificación de Beneficiarios (Sisben) que efectúa el proceso de selección de “Familias en Acción”, que atiende zonas rurales y urbanas, exige en estas áreas cumplir con criterios básicos de elegibilidad, como la presencia de un banco y la existencia de una oferta adecuada en educación y salud. El programa selecciona a familias de Sisben 1, de gran vulnerabilidad. No se apoya en salud y nutrición a las familias Sisben 1 cuyos hijos sean menores de 6 años de edad en Hogares Comunitarios del Bienestar Familiar.
El ajuste fiscal con la reducción del gasto público produce la abolición de la oferta asistencial del Estado para pasar a un sistema de subsidios a la demanda. En este esquema, a las personas sin oportunidad para la satisfacción de sus necesidades básicas les otorgan un subsidio monetario para que las solvente mediante la adquisición del bien pertinente, ya que, de hecho, la existencia de tal población es considerada por el Banco Mundial mismo como un “fallo del mercado” y la transferencia cumple la función de incluir al individuo en su dinámica. Es en aras de la eficiencia del gasto y de la asignación de los recursos como estas personas son identificados mediante los ya descritos mecanismos de focalización.
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