Pero el desprestigio actual tiene su particularidad. Se desprende del incumplimiento de las expectativas que despertó la Constitución de 1991. Por tanto, la desazón que genera tiene sus especificidades. En efecto, con los acuerdos de paz de 1989-1991, resumidos en la Constitución que remozó la de 1886, se fortaleció la esperanza en una Colombia que de verdad llegaría al futuro, como lo prometió el entonces presidente César Gaviria el 7 de agosto de 1990 en su posesión. Pero no fue así. Pasados tan solo unos cuantos meses, en 1993, se aprobaba la primera ley (la número 100) privatizadora de un servicio público esencial en el país, la salud. Al mismo tiempo, se revivían las tan criticadas suplencias al Congreso, que llevaban al famoso y criticado carrusel parlamentario. Desde entonces y hasta la fecha, a esa “Constitución de paz”, conjuntamente el Ejecutivo y el Congreso, le han hecho 21 reformas, con las cuales anularon en gran medida los principios de convivencia pactados en 1991.
Presidencialismo en boga
Con el paso de los años, las reformas se multiplicaron. Uno de los debates más importantes de la Asamblea Nacional Constituyente fue el que se llevó a cabo contra el presidencialismo. El ahondamiento de la descentralización, con la transferencia de recursos, fue una de sus principales consecuencias. Sin embargo, el devenir del tiempo permite ver un Congreso sin iniciativa legislativa ni capacidad de control político sobre el Ejecutivo. El conjunto de actos legislativos trascendentales, aprobados en estos 15 años, son de origen presidencial. El Legislativo simplemente trata de negociar algunas prebendas a la hora de tramitar la iniciativa del Ejecutivo, pero de allí no pasa; no hace uso de su autonomía como legislador y supuesto representante del pueblo.
Estamos ante un Congreso de apariencia. Brillan en él, por su ausencia, los equipos de estudio, las investigaciones independientes y de trascendencia para el país. Las Unidades Técnicas Legislativas (UTL) a las que tiene derecho cada congresista son ineficientes, dejando la clara sensación de burocratismo y pago de favores. Hay que recordar que en países como Alemania el Estado no financia sino un asesor por cada legislador, y le corresponde al partido al que éste pertenezca asumir el trabajo en equipo.
La independencia del órgano legislativo es inexistente. Pero también el cumplimiento y la labor pedagógica de los legisladores con sus electores, a la par que la relación con los movimientos sociales. Lo que trasciende de un lado a otro de las carreras 7 y 8 entre calles 7 y 8 de Bogotá son denuncias, constancias, componendas, pero de ninguna manera una labor que haga sentir al ciudadano de a pie que tiene voceros y defensores en el poder político. Claro está que también hemos visto congresistas, muy pocos eso sí, que no solamente realizan una juiciosa labor sino que han mostrado rectitud en el señalamiento de las trapacerías del ejecutivo y de sus colegas, y una enorme valentía en la denuncia de las atroces violaciones de los derechos humanos que hoy se quieren perdonar y olvidar. Eso dice muy bien de ellos como personas y como dirigentes políticos, pero no alcanza a variar un ápice el juicio que se puede formular sobre el Congreso.
La aprobación de la reelección (Acto Legislativo Nº 2 de 2004) es la piedra de toque que da al traste con el espíritu de los constituyentes del 91 y evidencia la primacía y prepotencia del Ejecutivo, lo mismo que la sumisa supeditación del Legislativo. Estimuladas sin pudor alguno, desde la Casa de Gobierno, el país entero presenció las presiones sufridas por los legisladores, la compra de conciencias, el favorecimiento para ciertos municipios o regiones donde tienen su base quienes negociaron su voto. Una presión semejante a la soportada por los legisladores, la vivieron luego los magistrados de la Corte Constitucional, visitados por reinas, parlamentarios, empresarios y demás amigos del Presidente.
Hoy, una vez aprobada la reelección, tenemos un presidencialismo ahondado. El jefe de Estado reelegido podrá definir sin control los planes de desarrollo, los presupuestos, la contratación, la mayoría en la junta directiva del Banco de la República (por la continuidad de un Presidente por más de cuatro años), e intervenir directamente en la elección de Procurador, Contralor, Defensor del Pueblo, Corte Constitucional, entre otros2. El Congreso, bajo la batuta del Ejecutivo, se ha encargado de enterrar la Constitución del 91.
Adiós a la soberanía
Pero no sólo se perdió la independencia de las ramas del poder público. También, la soberanía nacional. Así ocurrió al dar de nuevo luz verde el Congreso a la extradición de nacionales con el Acto Legislativo Nº 01 de 1997, atizando de paso el conflicto interno en pos de satisfacer las demandas del vecino del norte.
La soberanía es una palabra maltratada por doquier y desconocida por los legisladores. Al observar el origen de gran parte de las reformas y leyes aprobadas durante estos años, encontramos con pavor que muchas de ellas responden a las exigencias de la banca multilateral o de gobiernos extranjeros, como los Estados Unidos en el caso del conocido Plan Colombia. El Congreso es dócil a estas exigencias.
El país no recuerda con orgullo el comportamiento del Legislativo ante tamaña intromisión de un gobierno extranjero en sus asuntos internos. No fueron capaces sus miembros de romper el silencio con que se actuó ante la aprobación de ese plan estratégico de los Estados Unidos para el control de Colombia. Desde ese momento y hasta la fecha, según lo demandado, se reformó la justicia, la Fiscalía, el Ejército y los presupuestos; se perdió el control de las acciones estratégicas en los teatros de operaciones, se otorgaron facilidades excepcionales para el ejército de los Estados Unidos en el país, hasta el punto de que a soldados de esa fuerza armada se les ha encontrado comerciando con armas y drogas, y son incluso responsables de la muerte de nacionales, sin que la justicia nacional pueda encausarlos. ¡La soberanía por el suelo!
Este aberrante silencio se mantiene. Podemos decir que a los colombianos de finales del siglo XX y principios de este nuevo milenio, al igual que a sus hermanos de hace cien años, nos correspondió vivir otro panamazo y, como entonces, sólo se manifiestan inauditas y vergonzosas complacencias de los legisladores.
Se puede asegurar, sin lugar a equivocación, que los Acuerdos Stand By firmados desde finales del siglo XX y los que les siguieron en el presente son los parámetros y planes estratégicos que guían al gobierno, marcando así las líneas gruesas de la agenda de un legislativo sin conciencia nacional.
Todas las políticas privatizadoras que han conllevado a la concentración de la riqueza en el país provienen de ellos y los ha refrendado el Congreso. Igualmente, el recorte de transferencias a las regiones (Acto Legislativo Nº 01 de 2001) y las reformas que eliminaron las conquistas de los trabajadores (horas extras y dominicales, estabilidad laboral, Ley 789 de 2004), medidas que rompen las conquistas de los docentes y favorecen al sector privado en la educación (Ley 715 de 2001), lo que resulta grave para el desarrollo tecnológico y científico del país en un momento en que no avanzar significa estancarse.
Una a una, sin mirar al país nacional, se han aprobado. Al hacerlo, en su esencia, se rompe reiteradamente otro de los principales pilares de la Constitución vigente: garantía de que prevalezca el interés general sobre el privado (art. 1), interés general que de nuevo se mella cuando el Acto Legislativo Nº 01 de julio 30 de 1999 brinda toda clase de seguridades a la inversión extranjera y le otorga preeminencia a lo privado sobre el interés público4.
Urgencia final
Pese a estas circunstancias, ante una nueva elección para el Congreso, vuelven a copar todos los espacios públicos aquellos rostros y lemas que prometen hasta lo indecible. Su oferta principal: yo. ¿Qué representan unos y otros? Ni regiones ni movimientos ni gremios ni programas. ¡Desolación de iniciativas! Simplemente, hay que creer en ellos. Con los ojos cerrados. Repiten, repiten y repiten, sin percatarse de los factores que generan crisis en la institución a la cual quieren llegar o seguir perteneciendo.
Y esa es la urgencia que le plantea el Congreso al país. Nadie puede otorgar lo que no tiene. Y aunque el número de congresistas es grande, en la medida en que está copado por una mayoría representante del poder tradicional, sin compromisos partidarios reales ni representaciones sociales reales ni lealtades con sus votantes, el cuerpo legislativo queda conformado por los de siempre. Es decir, la institución, a pesar de ser nacional, no cubre a la sociedad en pleno.
En estas circunstancias, hay que replantear su conformación. Hay que abrir una polémica nacional para que así sea. Hay que poner en marcha contrapoderes que desnuden las contradicciones que sobrellevamos y que evidencian la crisis histórica que carga el actual Congreso de la República. Por ahora, se debe generar un vacío que obligue a considerar una nueva ruptura dentro de la continuidad histórica que tiene a los colombianos sumidos en abstenciones superiores al 50 por ciento.
1Encuesta de legitimidad institucional, Iepri, Universidad Nacional de Colombia, septiembre de 2005.
2Ballén Rafael, “Colombia, ¿la hora de la ceguera?”, Le Monde diplomatique, edición Colombia Nº 41, diciembre de 2005, p. 3.
3Ver acuerdos Stand By, www.banrep.gov.co
4El Acto Legislativo Nº 01 de julio 30 de 1999 modificó el artículo 58 sobre la propiedad privada, recortándolo en aspectos sustanciales que impiden cualquier riesgo a la inversión del capital. La parte final del artículo 58 originario señalaba: “Con todo, el legislador, por razones de equidad podrá determinar los casos en que no haya lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Las razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador, no serán controvertibles judicialmente”. En el referido Acto Legislativo Nº 1 se eliminó la posibilidad de que el Congreso asuma la discusión de la equidad, impidiendo un fortalecimiento de la democracia alrededor de la indemnización cuando se presenta la expropiación. El Congreso tampoco se comprometió con la defensa de la utilidad pública y el interés social. Se desconoció además la consideración que hiciera la Corte Constitucional en la sentencia C-358 de 1996, cuando señaló: “De tal suerte que si el expropiado sufrió un perjuicio de 100, deberá recibir 100 como indemnización justa por el daño que se le ha ocasionado; si el daño fue sólo de 50, deberá recibir 50. Pero, por ejemplo, si el daño causado por un hecho se compensa con el provecho derivado del mismo, no hay lugar a indemnización porque ésta no resultaría justa, y son éstos los casos que el legislador debe evaluar en concreto para determinar si, por razones de equidad (es decir, de justicia), la indemnización no procede”. En: Llanos, Carlos, Adiós a la Constitución de 1991, marzo de 2001, p. 22, documento inédito.
Edición Nro.: 42
Por: Carlos Gutiérrez
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