El municipio colombiano como célula básica del Estado es lo que el historiador francés Fernand Braudel denomina una estructura histórica de “larga duración”, como la Iglesia, el Ejército, la familia o la escuela. Duran siglos y milenios.
El municipio se organizó desde la llegada de los españoles a nuestro territorio, quienes trasladaron, en los primeros años de la conquista, el viejo régimen municipal castellano-leones, el que al mezclarse con las organizaciones indígenas, dio forma a una institución política de duradera y significativa influencia, herencia de la colonia española.
Con casi 500 años de existencia, hoy el municipio colombiano es una compleja organización social, vital en la vida de millones de ciudadanos. En la actualidad, 1012 municipios, son la base del Estado nacional. La Constitución y la ley lo definen como la entidad territorial fundamental de la división política administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley, cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio.
En su larga existencia, se ha ido transformando con los cambios demográficos, sociales, políticos e institucionales. Las reformas legales han sido cruciales en distintos momentos. Para citar la Ley 149 de 1888; la Ley 4 de 1913; la reforma de 1968; el Acto Legislativo 01 de 1986, que dispuso la elección popular de Alcaldes; la reforma constitucional de 1991; la Ley 136 de 1994; y la Ley 1551 del 2012, que ajusto todo el régimen municipal vigente.
El municipio del siglo XXI y su Alcaldía no es un simple receptáculo de políticas nacionales. Por lo contrario, se trata de una institución con mucho desarrollo, en la que intervienen variables de ordena administrativo, fiscal, de planeación y políticas. Su gestión gravita de manera fundamental en la vida de millones de personas por las acciones que ejecuta
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Después de la aprobación de la Constitución de 1991 y en lo corrido del nuevo siglo, el municipio ha sido objeto de importantes transformaciones. Todas ellas en el marco de lo que se conoce como la Nueva Gestión Pública. Tendencia administrativa global que se apoya en teorías como la elección racional, la de los costos de transacción, la del agente y el principal y en el gerencialismo clásico. La clave consiste en la aplicación de las herramientas de operación de la empresa privada en la administración pública municipal y en su cadena de valor administrativa para hacerla más eficiente, eficaz, ágil, de calidad, económica y transparente en la oferta de bienes y servicios a las comunidades.
Dicho paradigma administrativo es un protocolo que sirve de sustento a múltiples reformas en los Estados miembros de la OCDE, entidad a la que aspira ingresar Colombia en los próximos meses.
Merced a la aplicación de la Nueva Gestión pública en los gobiernos municipales, estas entidades tienen varios instrumentos de operación. Cito algunos. Manuales Estándar de Control Interno/Mecis, Rendiciones de cuentas, Normas Iso de Calidad, mapas de riesgo de corrupción, Audiencias públicas, Veedurías, planes de desarrollo con metas, modelos integrados de planeación y gestión, manuales de contratación actualizados, gobierno en línea, reportes de contratación al Secop, Códigos de Ética, Manuales de calidad, regalías petroleras, OCAD, Pots etc.
Dado el peso y la incidencia de los municipios en el funcionamiento del Estado, el Departamento de Planeación Nacional hace, desde el 2005, un seguimiento de ley pormenorizado a su gestión, mediante lo que se conoce como Informe de Indicadores de Desempeño Integral; de igual manera, recientemente la Procuraduría General de la Nación estableció el Indice de Gobierno Abierto/IGA para evaluar entidades territoriales.
El índice de Planeación Nacional hace un seguimiento a la gestión pública de los municipios y la toma de decisiones de política pública y de asignación de recursos con base en los resultados y la problemática local. El índice organiza el desempeño municipal en cuatro componentes: la eficacia, definida como el Estado de avance en el cumplimiento de las metas de producto del plan de desarrollo; la eficiencia, entendida como la relación entre productos obtenidos e insumos utilizados por un municipio en el proceso de producción de bienes y la prestación de servicios básicos; el cumplimiento de requisitos legales, específicamente de las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 y sus respectivos decretos reglamentarios; y, finalmente, la gestión administrativa y fiscal, que comprende la capacidad administrativa y financiera de un municipio para materializar los objetivos y metas programados en el plan de desarrollo local. Estos cuatro componentes se ponderan por igual y se suman,
y así se construye una medición en donde 0 corresponde al desempeño más deficiente y 100 al más sobresaliente. Los grados específicos de tal ponderación incluyen uno crítico de 40; uno bajo entre 40 y 60; uno medio entre 60 y 70; uno satisfactorio entre 70 y 80; y uno sobresaliente entre 80 y 100.
A partir de un modelo llamado cadena de valor de la gestión de la información, el Indice de Gobierno Abierto/IGA de la Procuraduría, pondera cuatro componentes, que corresponden a las cuatro etapas de la cadena, necesarias para lograr una óptima gestión de la información: control interno, almacenamiento de la información, exposición de la información y diálogo de la información. Como se puede ver, este índice se limita a la dimensión de información y justificación de la variable denominada Rendición de cuentas, ya que no incorpora elementos relacionados con la capacidad de sanción en caso de incumplimiento de deberes públicos.
El índice califica la rendición de cuentas de los municipios en una escala de 0 a 100, en donde 100 corresponde a una Rendición de cuentas excelente y 0 a una completamente deficiente. Los municipios son agrupados en tres categorías –desempeño alto, desempeño medio y desempeño bajo–, construidas a partir de la media y unidades de desviación estándar.
En el departamento de Córdoba hay 30 municipios agrupados en 3 zonas. Un importante reto para la sociedad civil regional y el ciudadano, consiste en involucrarse más ampliamente en la gestión de las alcaldías para mejorar la calidad de las instituciones locales y lograr mejores resultados.
Un primer paso es saber qué esté pasando en dichas entidades.
Según el Informe de Planeación Nacional para el 2012[1], en los municipios de Córdoba se presenta el siguiente panorama. Recojo los casos más emblemáticos.
Lorica es el municipio con mejores condiciones institucionales, pues se ubica en el puesto 821 a nivel nacional y en el primero departamental.
Seguida por Chinú que se ubica en el puesto 856 nacional y 2 departamental; después está Cotorra, ubicada en el lugar 908 nacional y tercero departamental; viene San Antero, que esta en el puesto 936 nacional y 4 departamental; y Montelibano, que se encuentra en el 957 nacional y quinto regional.
Montería se ubica en el puesto 1025 nacional y en el 15 departamental.
Los peores municipios por su deterioro institucional y administrativa son Puerto Escondido, ubicado en el puesto 1101 nacional y 30 departamental; Los Córdobas que está en el puesto nacional 1099 y en el 29 departamental; San Pelayo, ubicado en el puesto 1093 nacional y 28 departamental; San Carlos en el puesto nacional 1087 y 27 departamental; San José de Ure ubicado en el puesto 1086 nacional y 26 departamental; y Moñitos ubicado en el puesto 1085 nacional y 25 departamental.
Por grados de desempeño el cuadro es el siguiente. 14 municipios están en estado crítico, entre 0 y 40 puntos. 14 en grado bajo, entre 40 y 60 puntos. En grado medio hay 1. En grado satisfactorio hay 1. Y no hay ninguno en grado sobresaliente.
De manera general se puede afirmar, a partir del Informe de Planeación Nacional, que 28 municipios del departamento de Córdoba (93%) registran un pésimo desarrollo institucional, una baja capacidad de gestión y que se requieren urgentes acciones para modernizarlos con el fin de mejorar la calidad de sus instituciones. Su colapso institucional repercute gravemente en las condiciones de vida de miles de ciudadanos del departamento. Todos los estudios recientes indican que hay una estrecha relación entre instituciones y desarrollo socio económico.
El Observatorio Municipal de Córdoba publicará próximamente estudios puntuales de los municipios que registran los peores índices institucionales.
Córdoba necesita municipios según los requerimientos de la sociedad del siglo XXI que se apresta a construir la paz del post conflicto, particularmente en las territorialidades municipales.
Por Horacio Duque.
Observatorio Municipal de Córdoba
[email protected]
Montería, 17 de julio de 2014.
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