Maniatados

El comercio electrónico en los Tlc no es una preocupación de nerds. Es una cuestión del futuro poder de nuestros legisladores. Las reglas de la economía y los límites de la democracia del mañana están siendo trocados a puertas cerradas, en lugares como Buenos Aires y Ginebra. Ante la cumbre ministerial de la Omc, Brecha conversó con una experta en la materia.

El próximo domingo comienza en Buenos Aires la conferencia ministerial de la Omc. Mientras Argentina decidió revocarles las acreditaciones a decenas de expertos de la sociedad civil, otros críticos se estaban preparando para asistir a la cumbre. Jane Kelsey, catedrática de la Facultad de Derecho de la Universidad de Auckland, en Nueva Zelanda, viaja desde 1990 a cumbres como la del próximo 10 al 13 de diciembre, para seguir de cerca las negociaciones de los tratados comerciales. Se pasea por los pasillos, charla con representantes de delegaciones nacionales, de empresas multinacionales, de los lobbies, para conseguir pistas con qué descifrar el significado de documentos que se negocian en estas instancias y regulan aspectos fundamentales de la economía y de nuestras sociedades. Es en los capítulos y artículos de estos textos que se esconden las claves del poder económico y los límites al poder político y democrático. Y sin embargo, se mantienen lo más alejados que sea posible del escrutinio y el debate públicos. Son secretos. Tan secretos que la mayoría de las veces los parlamentos de los países que participan ni siquiera conocen su contenido ni pueden incidir en las negociaciones. Pero también sucede, una vez cada tanto, que estos capítulos, artículos y oraciones son filtrados y llegan a las manos del público y de Jane Kelsey.

Esta experta en comercio internacional que redactó los análisis técnicos que acompañaron las filtraciones de Wikileaks referidas a tratados de libre comercio (Tlc), como el Tpp y el Tisa, conversó con Brecha sobre la importancia de conocer y comprender la batalla que se está librando actualmente a nivel internacional para establecer las reglas de juego de la economía y sellar la relación de poder entre las empresas y la ciudadanía.

La inteligencia artificial, las “rutas digitales”, la protección de datos y la neutralidad tecnológica son el foco principal de una nueva generación de tratados internacionales de comercio. Puede que suene a ciencia ficción, pero no se trata de meros detalles. Esto lo comprendieron las empresas más grandes del planeta, por eso presionan para regular a su favor en estos asuntos.

En enero pasado, apenas tres días después de asumir como presidente de Estados Unidos, Donald Trump anunció que su país no aprobaría el Tpp –el tratado gigante de libre comercio multilateral entre una docena de países con costa sobre el Pacífico–, y las negociaciones colapsaron. Dos meses antes se habían suspendido las negociaciones del mega Tlc de servicios Tisa entre Estados Unidos, la Unión Europea y más de una veintena de otros países.
Lo que hizo que se suspendieran las negociaciones de los mega Tlc el año pasado fue la impopularidad de “una agenda que avanzaba en un sentido que muchos estimaron servirá únicamente a las grandes empresas, sin ninguna base económica que favorezca a la gente que vive en esos países”, apunta Kelsey.

—¿Las filtraciones de estos tratados contribuyeron a esa reacción?
—Sí, sin duda. Y nuestros gobiernos siempre han aclarado que la razón para mantener secretas las negociaciones es que si le cuentas a la gente lo que estás haciendo, surgirán campañas en contra. Sin las múltiples filtraciones hubiera sido muy difícil armar una campaña en contra del acuerdo. Fue lo que sucedió con Tpp. Yo seguí esas negociaciones de cerca. No cayó sólo por Trump. Obama no tenía el apoyo necesario para que se aprobara en el Congreso y (el Tpp) era profundamente impopular en muchos de los países. Las filtraciones del Tisa obligaron a la Unión Europea (UE) a divulgar más información, y el hecho de acceder a prácticamente todos los textos del acuerdo nos permite analizar bien qué está sucediendo, por ejemplo, en el ámbito del comercio electrónico. La divulgación del contenido de los tratados también reforzó el argumento de su déficit democrático, de que los legisladores han sido excluidos de negociaciones que los dejan maniatados y limitan su poder legislativo en el futuro. Así se evidencian los problemas de legitimidad.

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Hace un mes los países del Tpp, salvo Estados Unidos, encabezados por Japón, anunciaron su compromiso de reavivar el tratado, y su espíritu sobrevive también bajo otras formas.
—Existe una verdadera determinación para usar el Tpp como la nueva norma para futuras negociaciones, aunque el propio tratado no haya entrado en vigor. Países involucrados en el Tpp intentan introducir sus principios en otros tratados que negocian, e incluso en la cumbre de la Omc en Buenos Aires. Hemos visto muchos textos filtrados del Tisa que fueron casi directamente tomados del texto del Tpp, con apenas algunos pequeños ajustes. También sigo las negociaciones del Rcep, entre los países del Asean y China, y vemos que allí los países del Tpp proponen los mismos textos.

—¿Qué partes de estos tratados están siendo “recicladas”?
—Son capítulos que no habían aparecido en acuerdos anteriores. Particularmente el de comercio electrónico, que aunque suene muy aburrido no lo es. Busca permitir que servicios que operan en un país lo hagan desde el exterior, sin restricciones. Por ejemplo servicios de entrega de mercancías, como servicios de drones.

Cuando pensamos en empresas de paquetería o logística solemos pensar en Fedex o Dhl, o en transportes en camiones, por ejemplo. Con el desarrollo de la nueva economía electrónica vemos no sólo que muchos de estos transportes serán manejados por inteligencia artificial o nuevas máquinas de alta tecnología, sino también que la manera en que ha operado el comercio se está transformando. La organización de las relaciones comerciales está mutando completamente. Y ahora los dueños de las plataformas digitales, tipo Amazon, emergen como los nuevos grandes jugadores en la logística y están exigiendo una reglamentación sin barreras. Amazon se está expandiendo, no quiere depender de Fedex o Dhl, ha comprado su propia flota de aviones y aeropuertos. Ha montado sus propios centros de distribución etcétera.

Una propuesta que aparece en diferentes tratados es que no se le pueda exigir a una empresa tener un domicilio jurídico en el país donde distribuye o donde recolecta productos. Eso presenta todo tipo de problemas, por ejemplo de protección al cliente, pero también de responsabilidad legal. Si el servicio es operado desde un país ajeno, entonces ¿qué leyes lo regulan? Las empresas califican a las antiguas regulaciones –que establecían un equilibrio entre los intereses privados, de los consumidores, de los productores locales y extranjeros– como una “localización forzada”.

Otra propuesta es que no se le pueda exigir a una empresa que almacene datos dentro de un cierto país. Eso implica que si haces una transacción y tienes que subir tus datos personales a Internet, no se apliquen las leyes de protección de datos de tu país, sino las del país donde se almacenan esos datos. Y la mayoría de los servidores “de la nube” se encuentran en Estados Unidos, cuya protección legal de la privacidad es mínima y cuyas leyes de vigilancia y de intervención son de amplio alcance.
En la UE la privacidad está protegida por la Constitución, y por eso ha mostrado mucha cautela con algunas de estas propuestas.

La tercera propuesta es que no se pueda exigir la revelación del código fuente (la programación). El escándalo de Volkswagen –que trucó su programa para medir las emisiones de sus vehículos– justamente tuvo que ver con el código fuente. Si no se hubiera conocido el programa no se hubiera podido revelar.

Se debate en el marco de las negociaciones del Partenariado Económico Comprehensivo Regional (Rcep, por sus siglas en inglés) sobre la posibilidad de exigir que una empresa revele su código fuente en ciertas situaciones, por ejemplo si es contratada por un gobierno. Porque la posibilidad de “hackear” un programa que un gobierno compra genera preocupación.

Japón es el país que más está insistiendo en la no divulgación del código fuente, luego del colapso del Tpp. No quiere ninguna restricción.

El capítulo de comercio electrónico también quiere prohibir que se le pueda exigir a un inversor transferir tecnologías. Para los países en desarrollo la transferencia de tecnologías es muy importante. Por ejemplo en el reclutamiento para los ámbitos de gestión y de tecnología y en el entrenamiento de personal para aprender a usar esa tecnología.

—¿Te refieres a que las empresas podrían importar mano de obra calificada en lugar de capacitar a ciudadanos del país que puedan transferir luego su conocimiento a otros sectores del mismo país?
—Sí. Y esto es un problema mayor también por otro motivo. Se trata de la brecha digital que existe entre los países y que hace que algunos de ellos nunca podrán producir en condiciones de igualdad en los nuevos sectores de la economía global.
Muchas veces se habla de la importancia de que las pequeñas y medianas empresas de los países más pobres puedan participar en las nuevas cadenas globales de producción. Pero si no tienes la capacidad tecnológica para participar de ellas aun menos podrás desarrollar alternativas a los grandes actores como Amazon. Los países pobres pasarán a depender de ellos.

—¿De qué manera?
—Cada vez más productos contienen tecnología inteligente, ya sea el sistema de computación de los autos o de los nuevos aparatos de televisión. En diez años estos productos van a dominar más el mercado. Si estas tecnologías están controladas por empresas fuera del país, para acceder a ellas el productor local va a depender de estas empresas (y va a tener que pagar por esas tecnologías). Y si los productores no pueden competir –es el caso de muchos países pobres–, van a quedar marginalizados.

Japón ha introducido parte de estos principios en sus tratados bilaterales de inversión, por ejemplo en el que firmó con Uruguay (el artículo 8, por ejemplo, prohíbe que se le imponga la exigencia de transferir tecnología).

Las reglas del comercio electrónico son tan importantes porque estamos ante la cuarta revolución industrial, o las nuevas rutas comerciales globales, que cambiarán profundamente el funcionamiento de los sistemas comerciales.

—¿Hoy qué protecciones tienen los países para garantizar la transferencia de tecnologías?
—Una estrategia habitual de desarrollo es, por ejemplo, imponerles condiciones a las empresas trasnacionales: que cierta parte del personal sea nacional, que una porción de los servicios y productos que compra la empresa sean nacionales. También se les exige a las que operan desde el exterior que tengan al menos un representante, si no una filial que opere en el país, para que haya alguna posibilidad de exigirles que apliquen las normas y leyes locales y para que haya algún tipo de responsabilidad legal.

También hay países que exigen que exista al menos una copia dentro del país de los datos que pertenecen al país.

Esto último se ha vuelto muy importante en el sector financiero. Ni siquiera Estados Unidos estaba dispuesto a aceptar que los datos se mantuvieran fuera de su país, porque cuando de un día para el otro estalló la crisis financiera se encontraron con este problema. La información de Lehman Brothers estaba almacenada en Hong Kong y el país precisaba evaluar los riesgos que corría y cómo responder antes de que abriera la bolsa al día siguiente.

Además, si un servicio financiero es ofrecido desde otro país y tus datos están en ese país, no podrás regular esas transacciones, sino que regirá la legislación del otro país.

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Otro aspecto del capítulo de comercio electrónico, “la parte que más miedo me da”, comenta Kelsey, tiene que ver con la gobernanza de Internet que, según ella, está basada en la “autorregulación” de cuatro o cinco empresas que la controlan. Al no divulgar sus códigos fuente no puede haber ningún control sobre ellas. Google no quiere revelar su algoritmo de búsqueda, las otras principales plataformas digitales tampoco, pero son las que controlan cómo se accede a los contenidos en Internet.

—¿Cuál es la diferencia entre las viejas normas que se negociaban y las nuevas?
—Las normas en los viejos tratados regulaban sobre todo el comercio de productos agrícolas y de vehículos, por ejemplo, y en el área de los servicios se trataba de asegurar que empresas trasnacionales pudieran invertir en otros países y mover su capital. Ahora se buscan reglas para que no existan limitaciones a las transacciones trasnacionales a través de empresas como Amazon, por ejemplo.

Se trata de establecer reglas que no sólo se puedan aplicar ahora sino también en el futuro, porque las tecnologías irán cambiando y no se podrán regular.

—¿Porque hay cláusulas en los tratados que prohíben nuevas regulaciones?
—Sí. Existe algo que le llaman “neutralidad tecnológica”, que implica que los países se comprometen a adoptar una postura neutral ante cualquier tecnología nueva que surja.

—Suena muy lindo…
—Sí. Significa que, independientemente de la nueva tecnología que aparezca, te has comprometido a no regularla. Todos estos principios eran parte del capítulo sobre comercio electrónico del Tpp y el Tisa; a partir de que se interrumpieron esos procesos se multiplicaron los intentos de introducirlos en la Omc.

—¿Por ejemplo?
—Hasta ahora no existe ningún mandato para negociar textos sobre comercio digital dentro de la Omc. Pero desde principios del año pasado, en Ginebra, se comenzaron a presentar varios textos sobre esto en la Omc. Se han planteado propuestas de muchos países para encaminar negociaciones sobre comercio electrónico. Se ha dado una gran batalla en Ginebra, en la que los países en desarrollo dicen “no existe ningún mandato para negociar esto”. Mientras que los países que han presentado propuestas quieren que se establezca uno.

—¿Entonces el comercio electrónico se debatirá en Buenos Aires?
—Hay un grupo de países, un poco insólito, con la Unión Europea, Canadá, Chile, Colombia, Costa de Marfil, Corea del Sur, México, Montenegro, Paraguay, Singapur y Turquía que proponen una versión limitada del capítulo de comercio electrónico, que incluye ciertas protecciones. Japón y Estados Unidos tienen sus propias propuestas non papers.

—¿Por qué se llaman así?
—Es un juego dentro de la Omc. Hay diferentes niveles de propuestas de textos. Muchos de ellos son propuestas de procedimiento. Parte de ese juego consiste en involucrar a países en la discusión sobre comercio electrónico, a través de textos preliminares, para crear la impresión de que las negociaciones ya se están dando. Es una táctica muy común: primero se desarma la resistencia a las negociaciones. Como la resistencia al principio era muy grande, comenzaron creando, hace 20 años, un programa de trabajo sin un compromiso de negociar.

Ahora los textos que se han negociado en el Tpp, el Tisa y otros Tlc en estos temas servirán como puntos de partida para las negociaciones en la Omc. Cuantos más tratados se firman en el mundo con capítulos de comercio electrónico más países –sobre todo aquellos que los han firmado– no podrán oponerse a que se negocie dentro de la Omc.

—¿Quién redacta los textos de los tratados?
—Los textos originales son negociados primero por los países de mayor peso junto con las industrias. Normalmente los lobbies empresariales dicen “esto es lo que queremos” y los abogados se sientan a redactar los textos. Esto ocurre sobre todo en Estados Unidos, donde hay un sistema de comisiones asesoras que integran las empresas.

Para algunos de mis informes sobre comercio electrónico comencé por fijarme qué decía la industria en sus discursos y propuestas; muchas veces los publican en sus páginas web, porque están haciendo lobby. Y así entiendo qué significan los textos, qué es lo que buscan con los tratados. Fue después de hablar con una persona en Ginebra que trabaja en telecomunicaciones que comprendí por qué existía la propuesta de no revelar el código fuente.

Aunque muchas veces simplemente se toman textos de tratados anteriores.

—¿Pero son exactamente iguales?
—¡Absolutamente! ¡Y eso me ahorra mucho trabajo! Pongo un texto al lado del otro y comparo las diferencias. Gracias a eso fue que pude intuir cuál era el contenido del texto del Rcep que casi no se filtró. Sólo tenía los títulos del capítulo de comercio electrónico, y correspondían a los títulos de otros tratados.

—Tuvimos la crisis financiera de 2008 y los escándalos de los Panama Papers y los Paradise Papers. ¿Qué posibilidades tendrán los gobiernos para controlar a las empresas con esta nueva generación de tratados?
—Hay una verdadera contradicción entre la inestabilidad de los mercados financieros y las reglas que le permiten a la industria financiera aun más libertad de la que tenían antes de la crisis financiera. Hay un capítulo específico, que circula, sobre servicios financieros, se llama “Servicios financieros e inversiones”. Se discute, por ejemplo, qué nivel de deuda soberana puede ser reconocida como una inversión y la reestructuración de la deuda externa en tiempos de crisis. También hay reglas muy complicadas sobre impuestos.

Si se aprueban estos textos será muy difícil controlar la trazabilidad de los productos financieros en los servicios.

—¿Un gobierno podrá prohibir un instrumento financiero?
—Eso será muy problemático. Hay varias reglas que lo impiden. Sin entrar en detalles, los productos muy “tóxicos” que fueron desarrollados antes de la crisis financiera fueron justamente creados para esquivar la regulación existente. Y hay una regla que dice que está prohibido regular cualquier nuevo servicio o producto financiero si éste se puede vender legalmente en tu país o en otro de los países firmantes. Así que si no conocías su existencia al firmar el tratado no podrás prohibirlo posteriormente.

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El tema principal que se discutirá en Buenos Aires a partir del domingo, indicó Kelsey, será el comercio electrónico, pero también normas que les exigirán a los gobiernos adoptar un enfoque “proempresarial” cuando quieran regular los servicios en sus países. India –que tiene una gran mano de obra calificada en tecnología y que cuenta con muchos servicios, como call centers– presentó a su vez una propuesta para permitir la entrada de servicios y personal de servicios altamente calificado. Desde los países pobres se insistirá en seguir la Ronda de Doha.