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Santos necesita dinero en el inmediato plazo. Regalías: cinturón de seguridad económica*

El hueco en las finanzas del gobierno central aumenta de forma progresiva. Del 2,3 por ciento del PIB en 2008, pasó a -3,7 para 2009 y en el Plan Financiero de 2010, a la estimación de -4,3 por ciento. En el presupuesto para 2010 la deuda ocupa el primer lugar (25.4 por ciento. Ver cuadro 1). El interés del gobierno central por echar mano a los recursos de las regalías tiene fundamento en la crítica situación socio económico heredada del gobierno Uribe, en particular, la situación fiscal y financiera, y la Regla Fiscal para solucionarla. Con respecto a las Regalías, los medios de comunicación no ahorran en señalar que son foco de corrupción en las administraciones Departamentales y Municipales, como argumento para centralizarlas.

Como en los cuentos de piratas, las regalías recibidas por la nación –las petroleras son cerca del 80 por ciento de las regalías totales que produce la actividad minero energética del país–, en parte, asignadas a los departamentos y municipios productores y beneficiarios por la explotación de sus recursos naturales minero-energéticos, constituyen el botín económico más preciado para el gobierno central.

Como representan más del 20.0 por ciento del total de transferencias a las entidades descentralizadas, da la sensación que son la tabla de salvación para su proyecto económico. “Tenemos que quitarle los recursos de las regalías a la corrupción”, dijo Guillermo Mendoza Diago, Director del DNP, durante su intervención en la Comisión Quinta del Senado, que adelanta un debate sobre el papel de la regalías en el desarrollo social de las regiones. Actualmente dijo, “existen 49.138 procesos que vinculan a departamentos y municipios, algunos hasta con 50 investigaciones, en los últimos 3 años” aseguró que sólo en el departamento del Meta “literalmente se han robado 230 mil millones de pesos”. Agregó que si no hay soluciones “vamos camino al desastre (…) tenemos que quitarle las regalías a la corrupción”. (Ver: Carolina Santander. www.llanera.com/?id=10940).

Ligada a la crisis financiera del modelo a nivel mundial en el 2008, el modelo que origina el Estado, conlleva alto endeudamiento y déficit fiscal, y una política cambiara en dificultades. Mantener una tasa cambiaria competitiva en medio de la crisis presiona la tensión económica del país y las arcas públicas, pues una política que pretenda compensar a los exportadores afectados por la revaluación implica que el gobierno tome dinero de los contribuyentes para subsidiar dicho sector (Marc Hofstetter. 16 Enero 2005. semana.com/…/batalla-contra-revaluación). Las últimas medidas de la administración Uribe para mantener la tasa de cambio, atentan contra su misma política de atraer capitales de inversión.

En tal escenario, el gobierno Santos con un ‘sanear’ del manejo de las regalías busca mantener o/y oxigenar la crisis del modelo. Así, la diferencia, entre la Seguridad Democrática y la Unión Nacional, será de estilo pero no de contenido. No es por anti-corrupción que el gobierno echa mano de las regalías. Al contrario, es por la crítica situación fiscal que hereda. El comportamiento cambiario tiene una diferencia del 36.5 por ciento, entre el 2002 ($ 2.864/dólar) y 2010 ($ 1.817/dólar) que alerta a los exportadores afectados y al Banco de la República, responsable ante el FMI por la disciplina cambiara.

¿Hijas de qué y cómo es su rostro?

En el año 2009 las regalías petroleras representaron el 1.3 por ciento del PIB, para las regiones estos ingresos se duplicaron, de $1,7 billones causados en el 2004, a cerca de $3,7 billones en el 2009, con un pico de $5,4 billones en el año 2008, que representó el 1,3 por ciento del PIB.

Para el periodo 2010-2020 el Ministerio de Minas, bajo el supuesto de un boom minero energético, proyecta un recaudo anual por regalías petroleras cercanas a los 10 billones promedio anual, con un aumento promedio de 5 por ciento; para un total durante el decenio que supera los 100 billones de pesos. Esas expectativas las ilustra el cuadro N° 1.

En los contratos está estípulado el monto de la regalías. En los contratos de asociación con firma desde 1974, se considera una regalía del 20 por ciento pagada por parte iguales entre Ecopetrol (10 por ciento) y la Empresa multinacional asociada (10 por ciento). A partir del año 2000 se modifica el sistema de pago de regalías por parte de la empresas petroleras y se crea un nuevo contrato denominado Impuestos/Regalías. Igualmente, en el 2003 comenzó la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), que reemplazó a Ecopetrol en el manejo y administración de la política petrolera, entre ellas las regalías. Ecopetrol giró a empresa eminentemente productora de carácter mixto con capital público y privado que cotiza en varias bolsas de valores: Colombia, Nueva York, Lima y Toronto.

El nuevo contrato dicen, tiene el fin de incentivar la inversión extrajera. Para este propósito, hace más laxo el tiempo de explotación. De 22 años (que estipulaba antes), pasa hasta el agotamiento de los pozos; para evitar, de esta manera, un proceso de producción acelerado e irracional de los yacimientos por parte de la operadora, transnacional por lo general. De esta forma, el Estado ya no recibe campos en reversión para administrar por cuenta de ECP o la ANH, que era una forma de capitalizar reservas para el país. En cuanto al pago de regalías, el contrato estipula un sistema escalonado de acuerdo al tamaño del yacimiento, como lo podemos ver ilustrado en el cuadro N° 1. Como el país no ha sido promisorio en grandes yacimientos, sino de pequeños y medianos, el promedio de pago de regalías está por debajo del 20 por ciento. De acuerdo a la ley 141 de 1994, las regalías se distribuyen como se indica en el cuadro N° 2. Antes de 2003 las regalías las giraba Ecopetrol, desde esa fecha las liquida la ANH.

Su liquidación, como puede creerse, no es de acuerdo al precio internacional, sino con la fórmula del articulo 4 de la Resolución 82104 del Ministerio de minas y energía, que toma como base el “precio promedio ponderado”, (ppp), de realización del petróleo en una sola canasta de crudos deducido para los crudos que refina el país. Para determinar dicho (ppp) de la canasta se considera la fracción que se exporte a un precio promedio ponderado efectivo de exportación en puerto de embarque, FOB; y para la que se refine, el precio promedio ponderado que Ecopetrol obtiene como ingreso por la venta de los productos refinados, según la siguiente fórmula: Precio base para liquidar Regalías del Crudo (PRC)= (PF-CT1) (V1/VT) + (PX-CT2) (V2/VT)1, cuyo cálculo es en dólares de los Estados Unidos por barril (US$/barril). Las regalías se giran de manera directa e indirecta. El usufructo de las directas tiene como reglamento la ley 141 de 1994 con el propósito de alcanzar coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, básica de salud y educación entre otras.

Directas e indirectas. Las directas con giro a los departamentos y municipios productores, o por cuyos territorios pasa el transporte o hacen falta para desarrollar la actividad petrolera. Las indirectas se giran del Fondo Nacional de regalías (FNR), en especial, para las entidades territoriales no receptoras directas de regalías, que obtienen su beneficio a través de proyectos de inversión presentados al Departamento Nacional de Planeación, DNP (cuadro N° 4).

La negativa situación macroeconómica que dejó Uribe

La deuda externa reinicia su crecimiento a partir del 2008. Vuelve a subir en el 2009 con relación a dos lustros anteriores: Las propuestas que ventiló Santos durante la campaña apuntaban a 1. que los territorios cedieran la propiedad excedentaria de las regalías a favor del gobierno central; y 2. que esos recursos los utilizara el gobierno central para prepagar su deuda pública (Regalías: hacia un SGP consolidado Sergio Clavijo, septiembre 7 de 2010).

Durante el gobierno Uribe gran parte de los rubros de inversión y funcionamiento que conllevan al endeudamiento, tuvieron destino en el Ministerio de defensa. No es gratuito que ese presupuesto, cercano a 148 billones de pesos, tenga definición como “Sostenibilidad de la inversión en medio de la crisis”.

El comportamiento de su principal rubro: la deuda, en los primeros cuatro meses del 2010 un aumento que asciende a 55.251 millones de dólares, 19,4 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). Según el Banco de la República, los compromisos externos a abril pasado eran superiores en 1.505 millones de dólares a los registrados en igual mes de 2009, cuando llegaban a 53.746 millones de dólares, 22,4 por ciento del PIB.

Del total de la deuda externa entre enero y abril de 2010 el sector público sumaba 37.795 millones de dólares, 1.303 millones más que en el mismo lapso del año anterior. Entre tanto, la deuda privada alcanzó 17.456 millones de dólares, 72 por encima del registro de los primeros cuatro meses de 2009.

En cuanto a la dinámica de recuperación económica el horizonte, según Fedesarrollo, no es halagador. El gobierno perderá el impulso fiscal del año pasado, porque según el presupuesto aprobado por el Congreso, se prevé una fuerte caída en los ingresos tributarios. Por tanto, habrá menor inversión pública en sectores importantes para la recuperación. Con su pronóstico de “…un crecimiento de 2,4 por ciento para el 2010”, Fedesarrollo sostiene: “el impacto del impulso fiscal que el Gobierno Nacional pudo sostener en el 2009 se diluirá este año, de acuerdo con el presupuesto de gastos (…) y la fuerte caída de los ingresos tributarios que contempla el plan financiero” (Portafolio. 6 de septiembre de 2010. PIB habría crecido 2 por ciento).

El Estado colombiano presenta dificultades presupuestarias que para resolver tendrá que apelar al endeudamiento y la privatización que pretende combatir. Acciones que no resolverán el déficit fiscal, por el comportamiento de las variables que rodean la crisis y que afectan los ingresos y la ejecución del presupuesto: la recesión, la baja de la producción, de las ventas y de las exportaciones; el desempleo tanto nacional como internacional –con efecto de las remesas–; la evasión de impuestos y la ocultación de patrimonio para mermar el aporte tributario.

Otro aspecto macro de la situación se relaciona con la política de revaluación del peso para mantener la actividad exportadora. Su comportamiento cae a partir del 2002 y se pronuncia en el 2009.

La Regla Fiscal de la Unidad Nacional

En Colombia, en el gobierno de Ernesto Samper, con la Ley de Semáforos o 358/97, se introjeron límites al endeudamiento de los gobiernos locales mediante la aplicación de indicadores de liquidez financiera. El gobierno de Andrés Pastrana hizo una nueva regla fiscal a través de la Ley 617/2000 que puso límites al crecimiento del gasto corriente del gobierno, según la meta de inflación anual. La regla indica que el aumento de los gastos generales debe ser inferior al 50 por ciento de la meta de inflación y los gastos de personal al 90 por ciento. Igualmente, el gobierno Uribe emitió en el 2003 la Ley 819 de Responsabilidad Fiscal, para ‘aplicar’ prácticas de transparencia y responsabilidad fiscal, que obliga al gobierno nacional a presentar al Congreso, cada año, un Marco Fiscal de Mediano Plazo. (Banco de la República. Regla fiscal para Colombia. 7 de julio de 2010, www.banrep.gov.co/publicaciones/pub_regla_fiscal.htm).

La Regla Fiscal es el instrumento político del gobierno para resolver la situación fiscal y financiera. La regla es un instrumento de carácter económico que tiene en cuenta, la magnitud del gasto, el PIB y la deuda publica, al igual que la tasa de crecimiento, la inflación, la devaluación y las tasa de interés, entre otras, para lograr un mecanismo automático de control fiscal, o de los gastos del gobierno central. Un instrumento de moda en los años ochentas, en pleno desarrollo del modelo neoliberal. a raíz de la crisis de la deuda, con el fin de evitar acudir al crédito externo y de promocionar el desarrollo con ahorro propio. En América latina son conocidas las experiencias de Chile, México y Perú.

La nueva regla fiscal –herencia de Uribe– con la cual quiere inaugurar el gobierno Santos, fue definida por un comité interinstitucional: el Ministerio de Hacienda, Planeación Nacional y el Banco de la República, con el objetivo de reducir la deuda del gobierno. Ir del 39.4 por ciento del PIB proyectado para 2010, a un 28.4 por ciento en el 2020, que requiere un superávit de 1.3 por ciento. Regla para aplicar a las finanzas del Gobierno central con deuda del 87 por ciento del total del endeudamiento público.

“La regla fiscal debe establecer, el nivel del balance fiscal que debe mantenerse en cada momento del tiempo. Surgirá entonces mayor superávit cuando la economía crezca y menor cuando decrezca (…) las autoridades fiscales deberán ahorrar en época de auge económico y podrán desahorrar cuando la economía se contraiga. La regla propuesta también contempla que los excedentes del sector petrolero se ahorrarán a través de un fondo si superan ciertos niveles y podrá disponer de ellos en caso contrario”. (La regla fiscal. José Darío Salazar. larepublica.com.co). “La regla que el Gobierno Nacional Central seguirá en cada momento del tiempo t, a partir del año 2011, está dada por la siguiente expresión b*+0,3yt+ccipt2 (las variables son defi-nidas en porcentajes del PIB)”. (Ibíd.)

Se considera que el éxito obtenido por su aplicación conlleva menores primas de riesgo y mayor acceso a los mercados financieros locales e internacionales. Igualmente, reducirá el costo de uso del capital, generar menor volatilidad ma-croeconómica y, propiciar un mejor ambiente para la inversión. Estos factores –considera el comité– crearan un círculo virtuoso, que favorecerá la estabilidad y el crecimiento económico de largo plazo.

Esa regla que entraría en rigor el 2011, pone a depender de las regalías el éxito de su aplicación. No quiere decir, el éxito salvador de la política. El Ministro de hacienda presentó un proyecto de acto legislativo con el fin de constituir un Sistema General de Regalías. “Según Echeverry, este proyecto con una propuesta de reforma constitucional y otra reforma a la ley, tiene como objetivo establecer una misma disciplina fiscal de largo plazo para el Gobierno Nacional, departamentos y municipios. En cuanto a adoptar la regla fiscal, ligada al proyecto de reforma al régimen de regalías, el ministro declaró que el país adoptaría el esquema de administración de los ahorros a través de un fondo” (Para crear puestos de trabajo, a deducir IVA: la propuesta de Echeverry. Ángela Quintero. 1 de septiembre/2010. larepublica.com.co/archivos/ECONOMIA/2010-07-31/)

El proyecto suprime el Fondo Nacional de Regalías y constituye a partir de la totalidad de las regalías y compensaciones percibidas por el Estado, un Sistema Nacional de Regalías (SNR) del que serán beneficiarios: el Fondo de Ahorro y Estabilización, FAE, compatible con las reglas de ahorro del Gobierno Nacional consignado en la regla fiscal, el Fondo de Competitividad Regional, el ahorro pensional territorial, y la ciencia, tecnología e innovación. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General, ni del Sistema General de Participaciones.

El FAE “será administrado por el Banco de la República y estará constituido por una parte del valor total de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones y tendrá como objetivo general absorber las fluctuaciones en el valor de las mismas, con el propósito de reducir la volatilidad en los ingresos de los beneficiarios” (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Minas y Energía. Proyecto Acto legislativo. Artículo 2.)

Por su parte el Fondo de Competitividad Regional, será administrado por el Gobierno Nacional, con la pretensión de constituirse en un mecanismo de equidad entre las entidades territoriales del país, y estará conformado por el Fondo de Compensación Regional y el Fondo de Desarrollo Regional. El Fondo de Compensación Regional tendrá una duración de 20 años (hasta el 2031) y se destinará a las regiones más pobres del país; y al Fondo de Desarrollo Regional, FDR, que tendrá duración indefinida. Al final del vigésimo año, la totalidad de los recursos quedarán concentrados en el FDR.

En su consideración, la aplicación de la regla permite un manejo que evite la volatilidad económica, inflación, cambios bruscos en la tasa de cambio y la recesión propia del auge y la caída de la bonanza minera energética esperada. “De acuerdo con el Ministerio de Minas y Energía, se estima que la inversión en la actividad minera ascienda a US$57.000 millones entre 2010 y 2015; (…) casi un 20 por ciento del PIB de 2010”.

“Es posible construir dos escenarios de producción de crudo en el mediano plazo. En el primero, el máximo nivel de producción llegaría a 1.250 miles de barriles diarios (KBPD) en 2015; a partir de ese año se reduciría gradualmente en la medida en que el proceso exploratorio no adicione reservas suficientes de crudo y gas (…) En un segundo escenario, se prevé una producción que llegaría a cerca de 1.450 KBPD en 2018, como resultado de las inversiones de Ecopetrol en el desarrollo de crudos pesados, incremento en los factores de recobro de campos maduros y éxito en la actividad exploratoria, que le permitirían llevar su producción a 900 KBPD”. (Ibíd)

El criterio de equidad que enuncia el proyecto, y clave en el plan de desarrollo del nuevo gobierno, se aduce para justificar e involucrar en la regla fiscal las regalías.“… Partiendo del principio de que el subsuelo de la Nación pertenece a todos los colombianos, los ingresos que se generen por su explotación también deberán ser distribuidos entre toda la población. Desde luego, (sin) despojar a las regiones productoras y a aquellas que presentan algún daño ambiental por estar en zonas de actividad minera; (con) privilegio a las regiones más pobres, a través de un fondo de Compensación Regional que premie la asignación de recursos a éstas”. (Ibíd)

De esa manera, considera que esa política permitirá la gestión ‘eficaz y transparente’ de las entidades territoriales, para generar en estas, economías de escala con menores costos y mayores niveles de ahorro, sinónimo de ‘buen gobierno’. Igual, promoverá el desarrollo del capital humano y demás sectores de la economía, para la diversidad del aparato productivo y la estabilidad macroeconómica, la sostenibilidad fiscal con posibilidad de “hacer efectivos los derechos sociales, económicos y culturales contemplados en la Constitución, y aumentará el número de personas con acceso a los bienes y servicios básicos”. (Ibíd)

La Regla Fiscal con las regalías constituyen la panacea para los problemas que acumula el país.

El escenario de destinación

Con su Regla Fiscal pretenden mantener el modelo económico que prioriza la transnacionalización y desterritorialización de la economía. Confían su dinámica a “la mano invisible del mercado global” y a la disciplina impuesta por el FMI. El crecimiento económico tiene como soporte las privatizaciones de los activos del sector público, con prerrogativas al sector exportador y financiero interno y externo con medidas fiscales y monetarias necesarias, como el control de la inflación, la revaluación de la moneda (cuadro N° 5), los subsidios y la baja tributación, que según el decano de Economía de la Universidad de los Andes, Alejandro Gaviria, el gobierno de manera irresponsable promovió con pactos de estabilidad tributaria que blindan y eximen a muchas empresas del pago de impuestos por largo tiempo. O, como afirmó Juan Camilo Restrepo, esas gabelas a los más ricos suman 7.3 billones de pesos, a perfeccionar en recaudo por sobre la creación de nuevos impuestos.

Igual, con su política petrolera, al convertir a Ecopetrol en una empresa mixta, ya gira al Estado las ganancias petroleras, pues, su capitalización la excluye de las cuentas del gobierno. Ecopetrol desde 2008 no hace parte de la estructura de las cuentas del sector público. Sus ganancias (superávit) que contrarrestaban los resultados negativos del gobierno (déficit) ya no lo harán.

La política económica vuelve, como es historia, a la reprimarización, dependiente de la renta que producen quienes explotan los recursos naturales: las transnacionales, y a la fortuna incierta que comporta, debido a la existencia o no de estos, y a la volatilidad de precios como commodities en el mercado internacional. Un embargo del destino económico a los caprichos del capital transnacional y a la fortuna generosa o no de la naturaleza. Es decir, más dependencia de los actores transnacionales minero energéticos protagónicos de la economía neoliberal y su rector financiero el FMI.

Versión abreviada realizada por desde abajo del artículo, “Regalías: ¿a dónde irán?”.
Profesor de la Universidad Nacional de Colombia y de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).

1    PF= (ppp) que Ecopetrol obtiene por la venta de los productos refinados, en US$ /barril.
    V1= Volumen de crudo refinado en el respectivo trimestre, en barriles.
    V2= Volumen de crudo exportado en el respectivo trimestre, en barriles.
    VT= Volumen total de crudo (refinado más exportado) en el respectivo trimestre, en barriles.
    CT1= Resulta de sumar: 1. el costo del transporte del crudo desde el campo a la planta de refinación, 2. el costo promedio de transporte de productos de la refinería a las plantas de abasto o puerto de exportación; 3. el costo de trasiego y manejo del crudo para refinación, 4. el costo de trasiego y manejo de los derivados y 5. el costo de refinación, en US$/barril.
    PX= (ppp) efectivo de exportación FOB, en US$/barril.
    CT2= Resulta de sumar: 1. el costo de transporte del crudo desde el campo al puerto de embarque y 2. el costo de rasiego y manejo del crudo de exportación, en US$ /barril.
2     bt = donde b es el balance fiscal primario; b* el nivel del balance fiscal primario objetivo, que hace sostenible la deuda en el mediano plazo; y es la brecha del pro­ducto, definida como diferencia entre el PIB observado y el PIB potencial, y ccip es el componente cíclico de los ingresos petroleros recibidos por el Gobierno Nacional. Este último, es la diferencia entre los ingresos efectivos provenientes del petróleo en cada año, entendidos como los pagos de Ecopetrol al Gobierno por impuesto de renta y el giro de dividendos, más los pagos por impuesto de renta de las compañías petroleras privadas–, menos los ingresos proyectados por este mismo concepto para 2011 (año base)”.

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