El avance en las conversaciones que llevan a cabo Gobierno e insurgencia en La Habana demanda que en la sociedad colombiana comiencen a ventilarse diversos temas y problemáticas que afectan al conjunto nacional, bien como soporte de la guerra que padecemos, bien como expresión de la misma. La necesaria reforma de las Fuerzas Militares y de la Policía, es una de ellas. Aquí un primer acercamiento a una realidad que afecta a todos los que habitamos este país.
Durante las últimas semanas del 2015 la Policía Nacional estuvo en el ojo del huracán mediático a raíz de las denuncias en contra de su director, el general Rodolfo Palomino, por acoso sexual, incremento injustificado en su patrimonio, corrupción, interceptación de comunicaciones y seguimientos a periodistas. Con pocas excepciones, la discusión se concentró en la persona del General, quien hasta hace poco era una de las figuras públicas con más aceptación en las encuestas. El Gobierno respaldó al acusado y explicó las denuncias como consecuencia de pugnas internas generadas cada fin de año, cuando los altos oficiales son llamados a cursos de ascenso. No obstante, la situación plantea el interrogante sobre las reformas que deben implementarse en esa institución de cara a un eventual posacuerdo de paz.
En parte por los costos electorales que acarrea la gestión de la seguridad ciudadana, pero sobre todo por la autonomía de las Fuerzas Armadas (FF.AA.) en el manejo de sus asuntos, que ha operado desde el establecimiento del Frente Nacional (1958), lo que ha caracterizado a los gobiernos civiles respecto de la Policía es la despreocupación: sólo se han intentado reformas en coyunturas críticas que obligan a operar de manera reactiva. La comisión investigadora establecida por el Ejecutivo el pasado 9 de diciembre no rompe con esa tendencia, pero tiene un plazo de 90 días para rendir un informe, tiempo reducido para dar respuesta a la crisis de liderazgo, pero importante si se trata de realizar un diagnóstico que establezca las bases de una reforma.
Según la revista Semana, entre agosto de 2013 y diciembre de 2015 fueron retirados del servicio más de 3.500 policías, la mitad capturados por vínculos con actividades criminales, el resto por fallos disciplinarios o aplicando la facultad discrecional1, lo que realza, ante todo, la falta de mecanismos de control interno y externo en un cuerpo armado destinado para la seguridad ciudadana. Empero, el real problema –estructural– del que se desprende esta situación es su militarización.
En efecto, los problemas institucionales de la Policía se remontan a 1953, cuando el gobierno de Rojas Pinilla la sometió al control de las Fuerzas Militares (FF.MM.) con el objetivo de despolitizarla, puesto que anteriormente las autoridades locales designaban con criterios políticos a sus efectivos. Desde entonces, la militarización se expresa en sus estructuras, sus doctrinas, sus formas de operación, su subordinación a las políticas contrainsurgentes y el combate al “enemigo interno”. Adscrita al Ministerio de Guerra y, más tarde, al de Defensa, la Policía ocupó siempre un lugar subordinado a los imperativos de la confrontación interna.
Paso en falso
La ley 62 de 1993 fue una reforma civilizatoria implementada en el marco del “revolcón” del gobierno Gaviria, un esfuerzo del gobierno civil por definir una política de seguridad con la Estrategia Nacional contra la Violencia y el nombramiento de un civil como Ministro de Defensa. Si bien la Comisión Consultiva Externa convocada para tal propósito no alcanzó el consenso en torno a extraer la Policía del Ministerio de Defensa, se pusieron en práctica mecanismos de control interno y externo que buscaban mejorar las relaciones de la Institución con el ámbito civil del Gobierno y la ciudadanía. Entre otras cosas, se estableció un sistema nacional de participación ciudadana en la formulación de políticas de seguridad y veeduría sobre la función policial; el control de la gestión policial incluía la subordinación de los comandos municipales a los alcaldes; y fue creada la figura del Comisionado Nacional de Policía civil con funciones de control interno y manejo de quejas.
Sin embargo, el carácter militarizado de la Institución, junto con el espíritu de cuerpo que tal situación implica, impidieron que muchos de los mecanismos de la reforma tomaran forma. Otros se reversaron con el Programa de Transformación Cultural ejecutado por la propia Policía, entre 1995 y 1998, en medio de la crisis del gobierno Samper2. El Comisionado Nacional de Policía no operó ante el descontento que produjo entre oficiales que no estaban dispuestos a que un civil los controlara. Las quejas y reclamos continuaron siendo potestad de la Inspección General. En la práctica, los controles institucionales fueron reemplazados por la facultad discrecional del director para retirar efectivos sin necesidad de seguir procesos disciplinarios o esgrimir una causa explícita. El retiro, entre 1995 y 1998, de cerca de 7.000 uniformados, permitió depurar la Institución al costo de generar impunidad respecto de las faltas y crímenes presuntamente por ellos cometidos. La escalada de la guerra impidió, salvo en las grandes ciudades, que los alcaldes operaran como jefes de policía, pues la estructura militar de la Institución llevó a privilegiar el mando policial.
Desde 2002 era evidente que el sistema de control interno de la Policía había hecho agua, pero el gobierno Uribe, empeñado en una política contrainsurgente que subordinó la seguridad ciudadana a la seguridad nacional, no tomó los correctivos necesarios. Ese año salieron a la luz pública casos de corrupción, como el manejo indebido de recursos para la política antidrogas de la Embajada de EE.UU., el enriquecimiento ilícito de altos oficiales y la apropiación por parte de efectivos policiales de más de dos toneladas de cocaína. El Gobierno conformó una Misión Especial que constató que la injerencia del Ministerio de Defensa sobre la Policía era reducida y propuso la creación de una Consejería Especial para Asuntos de Policía, reactivar el Consejo Nacional de Policía e incluso fundar un viceministerio de policía dependiente del Ministerio del Interior. Empero, para evitar roces con los altos mandos y no entorpecer la implementación de la política de seguridad democrática el Gobierno evitó implementar las reformas de fondo.
Nueva oportunidad
Han transcurrido varios años desde estos intentos. Aunque la situación no ha cambiado sustancialmente, la actual coyuntura es una oportunidad para discutir el tipo de fuerza policial que requiere el posacuerdo. Por tanto, el problema de los controles institucionales debe enmarcarse en una reforma estructural de la Institución que necesariamente redunde en su desmilitarización y el establecimiento de un control democrático sobre esta fuerza.
Obviamente, la militarización en sí misma no se traduce en falta de eficacia o corrupción, incluso existen ámbitos de la seguridad ciudadana que requieren fuerzas policiales con ciertas características militares, y es lógico que en un conflicto armado como el colombiano los roles y funciones de Ejército y Policía terminaran confundidos. Sin embargo, la militarización tiene consecuencias negativas para el desempeño de la función policial y la implementación de políticas de seguridad ciudadana, que empiezan por dificultar cualquier iniciativa de reforma proveniente del ámbito civil, pues en la Institución tomó forma, fortalecido, un espíritu de cuerpo similar al de las FF.MM.
La estructura de la Policía no se distingue de la de un ejército, su carácter vertical asimila los policías a soldados dejando poca autonomía a la base para interactuar con la ciudadanía. Aunque la reforma de 1993 pretendió unificar la carrera de mando, las resistencias internas sólo permitieron profesionalizar el antiguo nivel de suboficiales, ahora denominado nivel ejecutivo, sin tocar para nada el nivel de los oficiales y quedando prácticamente intacta la estructura militar. En términos de la doctrina, la Policía interiorizó la ideología contrainsurgente, privilegiando la seguridad nacional y el mantenimiento del orden público sobre la seguridad ciudadana, concepto que implica la garantía y el desarrollo de los derechos y libertades individuales.
Hoy en día, la Policía ha insertado en sus discursos, planes y programas, el concepto de seguridad ciudadana. No obstante, existe un desencuentro entre tales discursos y algunas de sus prácticas producto del legado de la doctrina militar y contrainsurgente. Principalmente, existe una cierta distancia respecto de los ciudadanos, cuya percepción oscila entre una visión que los concibe como parte de la comunidad a la cual hay que acercarse para solucionar los problemas de seguridad y otra que los concibe como potenciales enemigos. En esta última visión está presente el combate a un imaginario “enemigo interno” que no pocas veces se confunde con aquellos ciudadanos que hacen uso de su derecho a protestar y manifestar su descontento públicamente, de ahí las críticas y fallos judiciales en contra de cuerpos como el Escuadrón Móvil Antidisturbios (Esmad). Así pues, el posacuerdo plantea la necesidad de despolitizar a la Policía, entendiendo por tal una transformación doctrinaria que acepte la pluralidad que caracteriza una sociedad democrática, lo que supone terminar con el sesgo anticomunista y anti-izquierdista propio de las políticas contrainsurgentes, como paso necesario para garantizar los derechos políticos de todos los ciudadanos.
La subordinación de la Policía al gobierno civil no es en sí mismo garantía para su buen desempeño. Por ejemplo, el extinto Departamento Administrativo de Seguridad (Das) desde su creación estuvo supeditado a la Presidencia de la República; sin embargo, eso no evitó que se desviara de sus funciones constitucionales para realizar interceptaciones ilegales de comunicaciones y persecuciones en contra de la oposición al gobierno de Uribe. Por esta razón es necesario vincular a la ciudadanía al control de la gestión policial. La implementación de controles ciudadanos en instancias para el procesamiento de quejas, como sucede en países como Canadá y EE.UU. aumentan la transparencia y la eficiencia de las instituciones. A eso apuntaba la reforma de 1993 cuando creó el sistema nacional de participación ciudadana.
En fin, más que un control civil en cabeza de las autoridades puede ensayarse un control democrático con mecanismos de participación ciudadana y con formas de gestión policial transparentes. En este empeño también sería deseable resolver el problema de la adscripción al Ministerio de Defensa, teniendo en cuenta que allí la Policía parece operar como “rueda suelta” y que su misión y funciones tienen características singulares que la diferencian de los asuntos de la defensa. Además, pertenecer a ese Ministerio no blinda a la Institución contra la politización ni la corrupción, como han demostrado sucesivos escándalos durante los últimos años.
Efecto necesario
El posacuerdo requiere una fuerza policial que permita la construcción de la paz y la consolidación de la democracia. Los diversos escándalos en la Policía deberían enfocarse en sus problemas estructurales, en lugar de reducirse a la gestión de determinados individuos. Esta coyuntura abre una ventana de oportunidad para realizar una reforma estructural de esta Institución que desmilitarice sus estructuras, su doctrina y sus formas de operación, de tal manera que se haga efectiva la Constitución, cuando concibe la Policía como “un cuerpo armado permanente, de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz” (art. 218).
1 “Palomino, el general en su laberinto”. http://www.semana.com/nacion/articulo/escandalos-del-general-palomino/450089-3 (16 de noviembre de 2015).
2 El estudio más completo al respecto sostiene que se trató de una “contrarreforma”. Casas, P. (2005). “Reformas y contrarreformas en Policía colombiana”, en VVAA, Seguridad urbana y policía en Colombia. Bogotá: Fundación Seguridad y Democracia, pp. 1-80
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