Lo anuncia la política fiscal diseñada para los próximos años, garantía para el abono de la permanente y creciente deuda externa: en el 2021 vendrá el recorte del gasto social, una nueva reforma tributaria que afectará aún más el consumo directo, como parte de la continuidad del modelo neoliberal, el cual no caerá sin alzamiento social.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo –Mfmp– que, a mediados de año debe ser presentado por el Ejecutivo antes del proyecto de Presupuesto Nacional para el año que sigue, no es, como pareciera, un simple y obvio ejercicio de responsabilidad y sensatez. A primera vista suena razonable el propósito de establecer el desempeño de la economía en sus principales variables como marco para tomar las decisiones de gasto público, sobre todo en relación con la estimación de la probable evolución de los ingresos del Estado. Pero no se reduce a eso. Este documento es, en plata blanca, un compromiso oficial. Pero no con el pueblo colombiano sino dirigido a los grandes prestamistas internacionales, conocidos como buitres financieros, y de manera inmediata a sus empleados, las cínicas agencias “calificadoras de riesgos”. Se trata de garantizar que, en cualquier caso, la deuda pública siempre será pagada cumplidamente.
Aunque el establecimiento de este documento obligatorio data de 2003 (por imposición del FMI), el principio que guía esta metodología es ahora el de la sostenibilidad fiscal, consagrado, con bombos y platillos, en la Constitución, desde 2011, al mismo tiempo que la adopción legal de la llamada “regla fiscal”. Así, el conjunto del Estado, y no sólo el ejecutivo, se compromete con unas metas puntuales sobre el balance del Gobierno Central, de forma que “su gasto esté acorde con sus ingresos estructurales o de largo plazo”.
En la misma ley de la “regla fiscal” se establecían las aspiraciones que, como se verá enseguida, eran sólo delirios: una senda decreciente del déficit estructural, de 2,3 por ciento del PIB o menos en 2014, para reducir 1,9 del PIB o menos en 2018, hasta alcanzar el 1,0 por ciento del PIB o menos en 2022. Pero ahí está el truco, en el modus operandi. Se conserva, en efecto, otro principio que es el fundante, el de la “sostenibilidad de la deuda”, mediante el cual el Gobierno Nacional Central (GNC) se obliga a lograr cada año un superávit primario, entendido como la diferencia entre los ingresos y los gastos antes del pago de intereses de la deuda. Como se deduce fácilmente, lo que se busca es que ese superávit sea igual o mayor al servicio de la deuda.
De ahí la importancia de los resultados del año para la definición, no sólo de los gastos en el siguiente, sino de la proyección del balance a diez años que es lo esperado de un Mfmp. Sin duda, todo gobierno estará tentado a estimar una buena progresión de ingresos corrientes y para ello –suponiendo un determinado régimen tributario– un sendero exitoso de crecimiento económico. Así proyectará armónicamente la dinámica del gasto público. Pero no se crea que esta camisa de fuerza inhibe la propensión al endeudamiento. Por el contrario, lleva a ajustar el balance de tal manera que siempre le quede un margen de endeudamiento que es el expediente más fácil para obtener réditos políticos y rentas de corrupción.
Las metas delirantes no se cumplieron. Nunca hubo superávit primario sino déficit, y el déficit total del GNC siempre fue mayor que el fijado en las metas. En el Mfmp elaborado en 2019 por el gobierno Duque las perspectivas planteadas, en medio de la euforia que les producía la reforma tributaria (ley de financiamiento), eran bastante halagüeñas en materia de ingresos y, de acuerdo con su propósito explícito, el gasto se desaceleraría como resultado de los recortes en gastos de personal y mayor focalización del gasto social. Curiosamente, admite allí que la regla fiscal se incumpliría entre 2022 y 2030. De modo consecuente, desde comienzos del presente año nos dijo que, según sus estimaciones, el año 2019 había sido todo un éxito pues por primera vez se había obtenido un pequeño superávit primario y el déficit total del GNC había sido de 2.5 por ciento, todo sobre la base de un crecimiento porcentual del PIB de 3.3. Sobra decir que no resultó muy convincente.
Desgraciadamente para el país, pero en forma muy conveniente para el gobierno, llegó la pandemia del covid 19 cuyo tratamiento rápidamente llevó al desplome de la economía. En semejante situación excepcional, es evidente que carece de sentido plantearse cualquier cumplimiento de metas fiscales. El Gobierno recurrió entonces al Comité Consultivo de la Regla Fiscal para que le autorizara, de acuerdo con lo previsto por la ley, apartarse de los compromisos en materia de déficit en 2020 y 2021. Y lo logró, a pesar de lo que pudieran decir las firmas calificadoras de riesgo que ya habían expresado respecto de Colombia un cierto “nerviosismo”, con sus habituales implicaciones en relación con las posibilidades de endeudamiento, seguramente porque ya era clara la caída de los precios del petróleo y la reducción de los recaudos tributarios. Fue así como se dispuso a presentar el nuevo Mfmp.
Vacilaciones: ¿inevitables o deliberadas?
No obstante, lo sorprendente no fue tanto el reajuste radical de las cifras y estimaciones que seguramente ya habían cocinado –de hecho ya había prometido reducir el déficit en 2020 a 2.2 por ciento– sino las circunstancias que rodearon la presentación del citado marco que, como se sabe, debería haber estado listo al comenzar junio. En primer lugar, se solicitó un plazo adicional. Finalmente se presentó el 26 de junio. Pero no lo hizo el Ministro de Hacienda, quien previamente anunció que se retiraba temporalmente “por razones personales”; lo hicieron dos de sus jóvenes viceministros. Pero no entregaron un documento escrito como es lo indicado sino que hicieron una presentación, en rueda de prensa, apoyados en una serie de 39 diapositivas para power point.
Evidentemente el gobierno no podía ni quería comprometerse con cifras. Al fin y al cabo nadie las iba a creer. Para empezar dice haber calculado para 2020 un déficit del GNC de 8.2 por ciento. Pero falta medio año de anormalidad y puede suceder que los gastos extraordinarios para enfrentar la pandemia, pese a sus intenciones, sean mayores de lo previsto y al mismo tiempo los recaudos caigan mucho más de lo ya reconocido. En cuanto al gasto extraordinario, por cierto, no es claro el monto que efectivamente se ha destinado; las informaciones son confusas y contradictorias. Algunas veces se magnifican los valores en pesos para mostrar el gran esfuerzo gubernamental y la conmovedora preocupación del Presidente por la suerte del pueblo colombiano, pero otras veces queda claro que se trata apenas de garantías u ofertas de respaldo y no gasto en efectivo. Ya ha habido al respecto alguna discusión en el país; se ha denunciado cómo la mayor parte de los recursos ha sido entregada al sector financiero, directamente o para su manejo rentable1. Ahora bien, si se considera el gasto efectivo según el porcentaje del PIB –que en este “Marco” asciende solamente a 2.5 por ciento– puede concluirse que, en comparación con otros países, es muy poco, ridículo. Lo que sí es cierto es que el gobierno, con este pretexto, y aprovechando la declaratoria de emergencia, ha traído a su disposición cuantiosos recursos.
Al mismo tiempo anuncia que en 2021 el déficit se reducirá a 5.1 por ciento. Este comportamiento tiene su fundamento en una teoría del “rebote” económico. Se dice que el evidente desplome del PIB de 2020 se puede estimar en -5.5 por ciento. Obviamente, no puede ignorar lo discutible de la cifra; el FMI, por ejemplo, ya ha calculado la reducción en 7.8 por ciento. En ese orden de ideas pasa a sostener que en 2021, superada la pandemia, el PIB crecería un por ciento de 6.6 y de ahí en adelante continuaría con tasas anuales de crecimiento en descenso pero superiores a las del producto potencial, hasta el 2029 cuando las tasas coincidirían en 3.3 por ciento. En el mismo sentido, y de manera consistente, el déficit fiscal pasaría en por cientos de 2.5 en 2022, luego a 1.8 en 2023, para continuar hasta 2030, por lo menos, alrededor de 1. Lo más cercano al país de las maravillas.
Estos resultados, sin embargo, se apoyarían igualmente en ciertas medidas de política económica, particularmente de política fiscal. En efecto, en la misma solicitud de dispensa de la regla fiscal el gobierno había prometido anunciar en el Mfmp la estrategia que permitiría retornar a la senda de sostenibilidad fiscal, para tranquilidad de las calificadoras y por tanto de los tenedores de deuda. Y esto es quizá lo más importante. Documentos como el Mfmp son importantes no solamente porque revelan lo que el gobierno cree o dice creer, en materia de cifras económicas, sino sobre todo porque ponen de manifiesto lo que pretende hacer. Y en ese sentido lo primero que puede advertirse es que a este gobierno la llamada crisis de la pandemia para lo que le ha servido es para reafirmar y justificar la política fundamentalista neoliberal que ya tenía diseñada.
La deuda como inconfesable objeto del deseo
Si en alguna parte se repite con entusiasmo aquello de que “toda crisis es también una oportunidad” es en la cúpula del poder; obviamente porque los costos siempre los asumen los de abajo. Desde el Mfmp presentado en junio de 2019, ese sí un documento, la orientación había quedado planteada. Como se ha dicho, todo el esfuerzo impuesto por la regla fiscal va encaminado a garantizar la llamada sostenibilidad de la deuda. No a disminuir y controlar el endeudamiento sino a mejorar sus condiciones y a garantizar las posibilidades del servicio de la deuda. Y es lo que han logrado con las sucesivas reformas aplicadas en Colombia. De hecho, la deuda bruta del Gobierno Nacional Central venía elevándose como proporción del PIB desde 32.7 por ciento en el 2012 hasta el 48.6 en el 2018. Ya, bajo el gobierno de Duque, en el 2019 había llegado a 50.3 como resultado, según el Ministro Carrasquilla, de un reconocimiento por ese año de “pasivos costosos” que serían reemplazados por otros más baratos. Según su estrategia declarada de endeudamiento, aspiraba a cambiar progresivamente la composición hacia emisiones en moneda local de modo que éstas fueran de manera permanente más del 75 por ciento del total.
En el citado Mfmp de 2019 se aspiraba, además, a reducir gradualmente el peso de la deuda pública a 37 por ciento en el 2030. Una meta que tampoco podría calificarse de excesivamente ambiciosa. La verdad es que, generalmente, en estas proyecciones a diez años siempre resulta sospechosa esa maravillosa convergencia gradual y suave de todas las variables hacia los propósitos enunciados. Al parecer se trata más bien de cumplir los requisitos; las estimaciones más serias se limitan a los primeros años, es decir los del gobierno que las hace. Los medios no importan, el siguiente gobierno verá cómo se las arregla. Por lo demás, es claro que Carrasquilla no es propiamente un hombre enfocado hacia el mediano plazo; lo debe apasionar el resultado inmediato ya que ha mostrado ser no solamente un fundamentalista del neoliberalismo sino un truhan de la especulación, en beneficio propio. El carácter transitorio era de todas maneras poco sincero pues, desde antes de la pandemia, el servicio de la deuda que significaba un poco más del 19 por ciento del presupuesto de gastos de la nación en 2020, ya se había estimado, para 2021, en 25 por ciento según el anteproyecto de PGN elaborado en abril2.
Obviamente, el impacto, o el pretexto, de la crisis del presente año ha llevado a calcular el porcentaje de esta deuda sobre el PIB alrededor de 65.6 que sería el más alto de toda la historia. Con la característica de que ahora no resulta escandaloso porque va a ser una tendencia generalizada en el mundo, y en esta región donde se calcula que la relación deuda sobre PIB aumentaría, en promedio, por lo menos diez puntos porcentuales. Así se advierte en las primeras láminas del reciente Mfmp, aunque, a manera de consuelo, se ofrece también una reducción de este indicador a 63.5 por ciento en 2021. Es de prever que, en adelante (¿diez años?) se tendrán mayores restricciones fiscales para poder garantizar la sostenibilidad de esta deuda. Ocioso es preguntar quién va a pagar.
Al que no quiere caldo…
Aparte del endeudamiento incontinente, tres son las principales amenazas que, como se dijo, ya estaban en la orientación del anterior Mfmp. Es la cartilla neoliberal pero aplicada de manera más rigurosa aprovechando la justificación que brinda la emergencia. Lo grave es que este gobierno va a intentar hacerlo a marchas forzadas, en los dos años que le quedan, o mejor, durante 2021 ya que luego se entra en campaña electoral para la presidencia. La tecnocracia neoliberal pretende minimizar así cualquier posibilidad de cambio en caso de que triunfe la oposición en el 2022.
La primera consiste en el recorte de los gastos de funcionamiento y social con las medidas ya mencionadas. Será la oportunidad para abandonar por completo los compromisos asumidos en el Acuerdo de Paz. Lo más aberrante y cínico, sin embargo, es que se anuncia el desmonte de buena parte de los gastos extraordinarios realizados para atender la pandemia en 2020. De este reajuste (terminación de los gastos del Fome) depende precisamente la anunciada reducción del porcentaje de la deuda pública. Aunque admite que se mantendrán algunos gastos que son un efecto rezagado como los relacionados con las transferencias para el sector salud, el parte de “austeridad” que se ofrece es poco menos que criminal teniendo en cuenta la situación deplorable en que va a quedar el grueso de la población trabajadora. Muy lejos estamos, pues, de adoptar la famosa renta básica. Por el contrario.
Con este esfuerzo de contracción de los gastos corrientes, sobre todo, se promete volver, a partir del 2022, a una senda de superávits primarios. No obstante, será indispensable, en lo inmediato, incrementar los ingresos. De ahí la segunda amenaza: una nueva reforma tributaria que debería garantizar, lo más pronto posible, por lo menos 20 billones de pesos y una estructura hacia adelante que represente de manera permanente dos puntos porcentuales más del PIB. Fácil es imaginar el sentido de tal reforma, sustentada nuevamente en la tributación indirecta. Finalmente, en tercer lugar, la “joya de la corona”, la publicitada venta de lo que queda de empresas estatales, con la cual se pretende conseguir al menos 12 billones de pesos. Se confirma que, para estos neoliberales, lo que importa es el resultado inmediato.
Sobra decir que eso es lo exigido por los gremios empresariales, especialmente los representantes del poderoso capital financiero. No es seguro que este gobierno logre hacer realidad estas amenazas, pero sí es claro que se trata de un propósito de vida o muerte para la burguesía. Y debería serlo también para los de abajo. Al igual que anteriores reformas estructurales como la privatización y desregulación, la mercantilización de la salud y la educación, el tratado de libre comercio, la regla fiscal y otras, lo que se busca es un cerrojo que impida cualquier marcha atrás.
Hoy se está especulando mucho, en todo el mundo, sobre el futuro, después de conjurada la pandemia. En Colombia, ya sabemos que a la “pospandemia” no se llega sino que se decreta. El Presidente, mil veces ridiculizado, pero lleno de las atribuciones que un acobardado país le ha dado, ya la ha venido decretando, en contra de todas las cifras y hechos incuestionables, con la apertura sucesiva de sectores económicos tan apreciados por él y exigidos por sus apoyos gremiales como el transporte aéreo. Hay pues una “pospandemia” inmediata y otra de mediano plazo y más vale que empecemos a pensar en la primera antes de que se nos vengan encima nuevas y peores medidas plutocráticas, de economía criminal.
1 Presupuesto General de la Nación 2021 en Colombia: Un presupuesto enfermizo por John Freddy Gómez , Camila Andrea Galindo http://www.cadtm.org/Presupuesto-General-de-la-Nacion-2021-en-Colombia-Un-presupuesto-enfermizo 9 de julio de 2020
2 Ibídem.
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