Una intensa y global disputa por las tierras para cultivo de alimentos, con estimulo de la banca multilateral, se profundiza en el mundo. Hasta hoy, 50 millones de hectáreas han sido acaparadas por compañías financieras internacionales, multinacionales agropecuarias y otros países por compra, usufructo o arrendamiento por largos períodos entre octubre de 2008 y agosto de 2009 (1). En Colombia ya se sufren los efectos de tal política, que ahondará con el gobierno Santos. Nuestra altillanura, una región con más de siete millones de hectáreas con destino productivo y un potencial de 14 millones. La región de la Orinoquia en un blanco para realizar la mayoría de las inversiones agrícolas en los próximos años.
El acaparamiento de tierra toma forma en varios continentes, como reto a la soberanía, la seguridad en el abastecimiento de alimentos, la política pública y la protección del ambiente de diversidad de países. Hacerlo requiere leyes y enmiendas constitucionales para prohibir o limitar la venta de tierras a extranjeros como hacen en Argentina, Uruguay y Brasil.
El suceso tiene sus raíces: creciente demanda de alimentos en el mundo, afán de rentabilidad de los grandes inversionistas en plantaciones forestales; biocombustibles, alimentos y cultivos funcionales al sector agroindustrial, que requieren un alto volumen de capital, grandes extensiones de tierra y condiciones de seguridad jurídica. Así, la tierra se convierte en un bien estratégico en el mundo, escaso en términos absolutos aun con los avances tecnológicos en el manejo de los suelos; con una dinámica para su acaparamiento que tiene ecos en la política pública de diversos países.
El fenómeno de su compra-venta abre una nueva relación público-privada que evidencia un sesgo en favorecer a grandes inversionistas. Es decir, obras públicas, subsidios y demás incentivos tributarios y no tributarios beneficiosos para los grandes productores. Un vicio de inequidad en la política fiscal que, por principio, debe servir no sólo para la reactivación económica sino también para fines distributivos.
Como una alerta, hay indicadores de tal sesgo hoy. Por ejemplo, el gasto per cápita proyectado en el corto y el mediano plazo para una zona como la altillanura colombiana, en Vichada, que representa cerca del 70 por ciento de su extensión total, según cifras del Censo poblacional de 2005, con un total de 55.872 habitantes, un departamento con densidad 0,53 habitantes por kilómetro cuadrado. De tal modo, el gran volumen de recursos por destinar en esta zona tiene impacto en un pequeño sector de la población, con un agravante: con la mayoría de las obras no se busca beneficiar directamente a esta población; se trata es de responder a las exigencias de los grandes inversionistas.
Acaparamiento de 350.000 hectáreas en Colombia
Como parte de tal dinámica, en los últimos años llegan al país inversionistas que buscan negociar en cultivos forestales, alimentos y cadenas agroindustriales. Sobre este negocio también vuelcan su interés emporios financieros domésticos (2), atentos a superar los limitantes legales a la propiedad de inmensas extensiones, de deficiente infraestructura de transporte, falta de garantías en seguridad jurídica, y de protección de la inversión y acceso a servicios públicos, entre otros.
La administración de Juan Manuel Santos, en concordancia con la anterior de Álvaro Uribe, consolida reformas y destina gran cantidad de recursos fiscales para materializar obras públicas y exigencias de los inversionistas nacionales y extranjeros, y de origen privado, con propósitos de cultivos de gran alcance; principalmente en commodities agroindustriales destinados a los mercados externos.
Una cifra cercana a las 350.000 hectáreas hace parte de esta dinámica de acaparamiento masivo de tierras por parte de grandes empresarios en esta zona del país:
- Grupo Sarmiento Angulo, grupo económico de Luis Carlos Sarmiento (puesto 75 en el mundo en 2011, según la revista Forbes).
- Grupo económico Valorem, de la familia Santo Domingo.
- Grupo Manuelita, de la familia Eder, propietaria de ingenios azucareros en el Valle.
Estos tres suman una extensión de más de 70.000 hectáreas en la altillanura, y la pretensión es aumentarlas en los próximos años. En el caso de los extranjeros, sobresalen entre otros 1) la multinacional Cargill, con la pretensión de cultivar al menos 25.000 hectáreas en soya, 2) el grupo brasileño Mónica Semillas, que al parecer adquirió 13.000 hectáreas en el Meta (3).
Ahora bien, en los últimos años otros inversionistas de relevancia buscan entrar en el negocio. Aducen para abstenerse la falta de garantías a la inversión, como es el caso de la multinacional argentina El Tejar, que pretende cultivar soya y maíz en gran escala, similar a los pools que tiene en su país; y el de un grupo de empresarios chinos, que junto al embajador en Colombia intentaron comprar de una sola vez 400.000 hectáreas en esta zona, trayendo la mano de obra, insumos y maquinaria (4). Sin embargo, limitantes a la propiedad para una extensión de tal magnitud, les impidió la transacción.
Hasta ahora hay barreras para que los grandes inversionistas se metan de lleno. “Cuellos de botella” los denomina el gobierno actual, que demandan ajustes a la institucionalidad del sector rural, e importantes recursos públicos para obras de infraestructura y acceso a otros bienes y servicios públicos.
Inversionistas exigentes
Son ‘cuellos’: la ampliación y flexibilización de la Unidad Agrícola Familiar, infraestructura de transporte, distritos de riego, formalización de la propiedad, servicios públicos, tecnología para mejoras del suelo; bancarización, crédito y profundización financiera del sector; orientación de asentamientos humanos, y defensa y seguridad.
Estas exigencias tuvieron una respuesta paulatina en la administración que rigió el país entre el 2002-2010. Pero el gobierno Santos decidió atender con prontitud los ‘llamados’ de los inversionistas. Cinco importantes acciones del Gobierno conforman esta dinámica de respuesta: 1) Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (Ley 1450 de 2011); 2) Ley de Víctimas (Ley 1448 de 2011); 3) Proyecto de Ley General Agraria y de Desarrollo Rural que presentó el Ministerio de Agricultura, sin debate aún del Legislativo; 4) Programa de titulación y formalización de la propiedad rural; y 5) “Diplomacia de negocios” y relaciones internacionales del Ejecutivo para fomentar la inversión extranjera en el sector agrícola y forestal de gran escala en Colombia.
Al respecto, la Ley 1450 de 2011 atendió la mayoría de las exigencias –sin incluir políticas sobre asentamientos humanos y formalización de la propiedad–, en especial la flexibilización de la UAF (5) y los recursos para infraestructura de transporte y servicios públicos para la altillanura (primera vez que entra en un marco de planeación de la política pública general como es el Plan Nacional de Desarrollo).
La mencionada Ley 1450, que reformó la 160 de 1994, autoriza adquirir o recibir aportes de propiedad en predios que fueron baldíos (6) por extensiones superiores a esta limitante de concentración de la propiedad, sin un límite (sólo un trámite ante una comisión del Gobierno para proyectos agropecuarios o forestales superiores a 10 veces la UAF). Igual, permite crear Zonas de Desarrollo Empresarial en que el campesino o pequeño productor deberá asociarse con el gran inversionista para sobrevivir.
Estos lineamientos normativos tienen especial impacto en la zona de la altillanura por dos razones. En primer lugar, la UAF en esta zona es en promedio de 1.000 hectáreas (7), luego un proyecto de 9.999,99 hectáreas no necesita visto bueno de la comisión y puede originar una amplia concentración del uso y la propiedad de la tierra. En segundo lugar, porque en los últimos años (2004-2010) en Vichada, Meta y Casanare (geográficamente la altillanura) se titularon baldíos cercanos a un millón de hectáreas. Entonces, la flexibilización de la UAF incorporaría de manera directa estos predios (8).
Igualmente, el Plan Nacional de Desarrollo autoriza inversiones para la zona en sectores como energía e infraestructura. Sobresale el eje Buenaventura-Puerto Gaitán-Puerto Carreño-Puerto Ordaz (Venezuela), donde el Estado invertirá cuantiosos recursos en los proyectos de Navegabilidad del Río Meta, la construcción de la carretera entre Puerto Gaitán y Puerto Carreño, y varios aeropuertos.
Asimismo, el accionar diplomático del gobierno nacional consiste en promover el desarrollo de proyectos agroindustriales y forestales en gran escala. El presidente Santos, en recientes visitas al Cono Sur, así como en el Primer Foro de Inversión Colombia-Brasil a comienzos de agosto, invitó a inversionistas de Brasil, Chile y Argentina a que apuesten en el sector rural colombiano. Enfatizó en que brindará garantías para que estas ideas de negocio en sectores como forestales y cultivos para alimentos y agrocombustibles sean una realidad apoyados por la “inversión extranjera”(9).
Este marco de política sectorial, según el cual el Estado debe garantizar la adaptación de la institucionalidad a las exigencias de los inversionistas, es un núcleo de la propuesta de desarrollo, modernización y crecimiento del sector agropecuario de la administración actual y el ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Juan Camilo Restrepo, que denominan “agricultura del siglo XXI”, y que en la altillanura tiene como modelo seguir la experiencia brasileña del cerrado (10) (ver El ejemplo del cerrado brasileño).
Con malos ejemplos
Para el Gobierno, en particular para Restrepo, el campo debe modernizarse; pasar de visiones caducas de seguridad alimentaria y de formas productivas añejas, a otra, en este caso determinada por la competencia internacional y las economías de escala, como indicadores determinantes del crecimiento y el desarrollo agropecuario (11). En el caso de la altillanura, el Ministro lo compara por sus características (suelos ácidos, régimen de lluvias, necesidades de inversión en tecnología y potencial productivo) con el cerrado brasileño, que por más de 40 años es objeto de mejoras tecnológicas y hoy abastece gran parte de la demanda brasileña en alimentos.
La pretensión del Gobierno es convertir la altillanura en el cerrado (12) colombiano; hacer de esta zona un núcleo especializado en commodities agrícolas, con gran inversión en tecnología de adecuación de suelos, infraestructura de riego, semillas, etcétera. Ahora bien, ¿es la experiencia de cerrado un ejemplo adecuado?
¿Agricultura de cuál siglo?
Un modelo de desarrollo como la “agricultura del siglo XXI”, en que la especialización de la producción, la consolidación de grandes extensiones para cultivo y altas inversiones en capital no requieren grandes masas de trabajadores, es una producción intensiva en capital y no en mano de obra. Por tanto, no garantiza condiciones de (re)arraigo de la población campesina y menos una mejora en sus ingresos.
La vinculación de pequeños productores a grandes proyectos forestales o agroindustriales, en relación desigual y por sus características puede llevar a que campesinos y pequeños productores asuman riesgos que no manejan. La producción especializada conduce a riesgos financieros, más costosos para pequeños productores, como demuestra el caso argentino, ya que, al vincularse a los mercados internacionales, la volatilidad de precios de los productos y los fertilizantes puede significar una carga mayor para los pequeños productores (13). Asimismo, la especialización de la producción y la necesidad de mayores extensiones de tierra para aumentar o mantener la rentabilidad en cultivos permanentes o de gran plantación puede significar un deterioro progresivo de los suelos, como revela el caso brasileño.
Por último, según investigadores de prestigio como Absalón Machado, Darío Fajardo o Albert Berry, es imposible un desarrollo equitativo, incluyente y justo en el sector rural si la estructura agraria (en especial de la propiedad) sigue inalterada (14). No obstante, la entrada de nuevos actores hace que una ocasión de cambio sea cada vez más improbable. Por políticas financieras globales, la tierra se transforma en bien estratégico mundialmente, transable en un mercado ampliado y una política pro concentración del uso y la propiedad, en que el pequeño propietario y el campesino no tienen cabida.
1 Describe las principales implicaciones de los negocios en el sector agrícola, que se están dando a gran escala en el mundo por actores externos a las economías domésticas, básicamente en África subsahariana, Asia, Oceanía y Latinoamérica.
2 Ver: “Los nuevos llaneros”, en revista Dinero número 367, edición del 18 de febrero de 2011, pp. 34-40. http://www.dinero.com/caratula/edicion-impresa/articulo/los-nuevos-llaneros/113492.
3 Salinas, Y. (2011). Dinámicas en el mercado de la tierra en Colombia. Bogotá: Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe.
4 Diario Portafolio, edición del 29 de agosto de 2010. http://www.portafolio.co/archivo/documento/CMS-7884750 (revisado por última vez: 26 de agosto de 2011).
5 Según el artículo 38 de la Ley 160 de 1994, la UAF es “la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, cuya extensión, según las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio. La Unidad Agrícola Familiar (UAF) no requerirá normalmente para ser explotada sino el trabajo del propietario y su familia, sin perjuicio del empleo de mano de obra extraña si la naturaleza de la producción así lo requiere”.
6 El artículo 675 del Código Civil colombiano define: “Son bienes de la Unión todas las tierras que, estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño”, siendo entonces terrenos rurales o urbanos sin cultivar o edificar que forman parte de los bienes del Estado, ya que están dentro de los límites territoriales y carecen de otro dueño. Estos bienes son imprescriptibles, es decir, no son susceptibles de adquirirse en procesos de pertenencia por prescripción adquisitiva de dominio.
7 La UAF no es una medida uniforme, ya que su extensión depende de la calidad de los suelos, lo cual es determinante de los ingresos percibidos por la actividad productiva que en ésta se desarrolle. En el caso de la altillanura, la UAF es de un área amplia (en promedio 1.000 hectáreas, aunque en algunos municipios llega a 1.700 hectáreas) en razón a la alta acidez del suelo. Según la nueva definición de la UAF, el ingreso de la familia es de 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes compuestos por 2 smmlv como remuneración al trabajo familiar, y 2 smmlv a título de excedente de capital que puede ser reinvertido y contribuir a mejorar la calidad de vida y el nivel educativo. Este cálculo de 4 smlmv es comparable con estudios como el del Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep), según el cual el costo de la canasta básica supera los 3 smmlv (González Posso et al., 2010, p. 70).
8 Un seguimiento riguroso a la dinámica de acaparamiento de tierras y la titulación de baldíos en la zona de la altillanura colombiana ha sido labor del representante Wilson Arias Castillo, que además denuncia graves fraudes legales por compañías multinacionales agropecuarias con asiento en esta zona, para hacerse a recursos públicos mediante subsidios y otros incentivos. Mayores detalles, véase: Redacción Judicial (200, 2 de diciembre). Aparece otro escándalo en Agro Ingreso Seguro. El Espectador, http://www.elespectador.com/noticias/judicial/articulo-238398-aparece-otro-escandalo-agro-ingreso-seguro (revisado por última vez: 26 de agosto de 2011).
9 Mayores detalles, véase: http://www.larepublica.co/archivos/ECONOMIA/2011-08-16/santos-invita-a-chilenos-a-invertir-en-infraestructura-e-industria-forestal-en-colombia_135594.php (revisado por última vez: 26 de agosto de 2011).
10 El cerrado brasileño es una zona de más de 200 millones de hectáreas localizada en 10 estados de Brasil. Desde los años 70, sus suelos ácidos son objeto de mejoras tecnológicas mediante procesos de “calado” (aplicación de cal y capa vegetal), que, según estimaciones del BM, cerca del 75 por ciento de esta vasta región puede ser apta para la agricultura (BM, 2010; 11).
11 Véase: http://www.semana.com/wf_multimedia.aspx?idmlt=3527 (revisado por última vez: 26 de agosto de 2011).
12 Ver: http://www.semana.com/economia/cerrado-colombiano/146895-3.aspx.
13 Barsky, O., & Dávila, M. (2008). La rebelión del campo. Historia del conflicto agrario argentino. Buenos Aires: Sudamericana.
14 Berry, A. (2002). “¿Colombia encontró por fin una reforma agraria que funcione?”, Revista de economía institucional.
*Economista, Universidad Nacional de Colombia. Investigador y asesor en temas económicos.
Más concentración de la tierra
En Colombia, entre 1997 y 2006 fueron objeto de desplazamiento forzado 3,6 millones de personas, y entre 1980 y 2010 cerca de 6,5 millones de hectáreas de tierra fueron abandonadas por efectos de la violencia, según información oficial de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. El coeficiente de Gini de concentración de la propiedad de la tierra rural es en la actualidad de 0,87 (donde 1 es el valor del indicador cuando una sola persona es propietaria de toda la tierra), que ha tenido un alza significativa desde 2005 (1). Si esta dinámica de concentración se examina en términos de Unidades Agrícolas Familiares, teniendo como referencia el estudio del Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada y Acción Social en 2010, en 2009 el 80,5 por ciento de los predios, pertenecientes al 78,3 por ciento de los propietarios, participaban en menos del 6 por ciento de la superficie total, mientras el 54,6 de la superficie correspondía a gran propiedad en manos del 1,1 por ciento de los propietarios y el 0,9 de los predios (2). Igualmente, según el Dane, el 65 por ciento de la población rural está en la pobreza y cerca del 30 por ciento en la miseria o la indigencia, cifras alarmantes de la realidad social y económica del sector rural.
1 Ibáñez, A. M., & Muñoz, J. C. (2010). La persistencia de la concentración de la tierra en Colombia: ¿Qué pasó entre 2000 y 2009? Bogotá: Universidad de los Andes.
2 González Posso, C., & et al. (2010). Unidades Agrícolas Familiares, tenencia y abandono forzado de tierras en Colombia. Bogotá, Colombia: Acción Social de la Presidencia de la República.
Ley 1448 de 2011 y el acaparamiento
Si bien generó amplias expectativas, incluso de la comunidad internacional, y el Presidente la calificó como “ley histórica”, en la restitución de tierras parece proclive a la dinámica de su acaparamiento masivo. Permite que en predios adquiridos por agentes que actuaron de “buena fe” en la compra de tierras que otros despojaron sean protegidas las inversiones en cultivos para el sector agroindustrial. Al mismo tiempo, conduce mediante sus directrices para que el restituido (la víctima) entre en procesos asociativos con grandes inversionistas. De este modo, la ley permite que una considerable extensión de tierras despojadas por actores violentos (6,6 millones de hectáreas entre 1980 y 2010*) pueda ser incorporada a los mercados de tierras o a procesos asociativos.
Como complemento indispensable, el Proyecto de Ley General Agraria y de Desarrollo Rural busca reformar la institucionalidad en el tema agrario, adaptándola a exigencias de un desarrollo moderno en el campo. Hay que esperar su publicación para detallar sus lineamientos. A comienzos de 2011, el Ministerio de Agricultura, junto con organismos multilaterales como el BID y el BM, que financiarán con crédito esta iniciativa de formalización, lanzaron el programa de formalización de la propiedad rural. Su objetivo: regularizar la tenencia de 1,5 millones de hectáreas a 150 mil campesinos en los próximos cuatro años, y continuar con la titulación de tierras baldías y la capacitación en la formalización de la propiedad rural.
Ahora bien, esta intención permite que una gran extensión de tierra se incorpore a un mercado ampliado de tierras en que actores foráneos y nacionales con pretensiones de invertir en proyectos de gran calado no tengan restricción en la definición correcta de los derechos de propiedad para realizar estos propósitos, como lo ha sido hasta hoy.
**Cifras del Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, González Posso et al., 2010, p. 120).
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