Colombia. Presupuesto General de la Nación, 2018

El Estado, ¿un mal necesario o innecesario?

Un acercamiento al Presupuesto General de la Nación 2018, nos lleva a preguntarnos, ¿Qué intereses defiende y a quiénes favorece el Estado colombiano? ¿La mediación del Estado sirve al desarrollo económico y social, en síntesis, promueve la dignidad humana?

El Estado como problema

La época moderna contempla el avasallador surgimiento del gran Estado territorial, militar y burocrático. Según el lenguaje político, la dicotomía sociedad civil vs. Estado configuran el mundo contemporáneo.

Más allá de esta dualidad, Max Weber contempló en el proceso de formación del Estado moderno un fenómeno de expropiación de parte del poder público de los medios de servicio, como las armas, el cual corre paralelamente al proceso de expropiación de los medios de producción a los trabajadores de parte de los poseedores de capital.

Toda la historia del pensamiento político está recorrida por la contraposición entre la concepción positiva y la concepción negativa del Estado. Hay dos concepciones negativas de éste, una más débil y otra más fuerte: el Estado como mal necesario y el Estado como mal superfluo; únicamente esta segunda lleva a la idea del fin del Estado.

La vida de un Estado moderno, en el que la sociedad civil está constituida por grupos organizados cada vez más fuertes, está atravesada por conflictos de grupos y clases que continuamente se renuevan, frente a los cuales el Estado como el conjunto de órganos legislativo, ejecutivo y judicial, desempeña la función de mediador, garante y detentador del poder. Para las ideologías burguesas, el Estado es el órgano regulador de la sociedad moderna. Esto es verdad pero para una forma social que esclaviza a la mayoría en favor de una minoría que ostenta el poder. Gradualmente se llega a definir cuál es el rol del Estado moderno y las funciones que cumple:

• • Formación y reproducción de la fuerza de trabajo: prestación de servicios públicos (salud, educación, seguridad social, vivienda, capacitación laboral).
  • Monopolio de la fuerza, represión y control de comunidades, trabajadores y sociedad civil en general.
  • Servidumbre al rentismo del capital financiero: redistribución de la riqueza, el ingreso y el poder en favor del capital financiero.
  • Apalancamiento de la acumulación del capital productivo: financiamiento de infraestructura, subsidios al capital y desarrollo científico-tecnológico para mejorar las condiciones productivas, el comercio, las comunicaciones, la innovación y la productividad.
  • Regulación Estado-Sociedad-Economía: control, coordinación y marco normativo nacional e internacional.
  • Sostenibilidad de las condiciones ambientales. Regulación y manejo de las condiciones materiales del hábitat y la producción, recursos naturales y explotación minero-energética.

En consecuencia, el Estado no puede seguir siendo visto simplemente como la organización pública de la represión en manos de la clase dominante, el agente de la burguesía, el policía del capitalismo. El Estado ha dejado de ser “superestructura” para convertirse en “estructura”. El aspecto instrumental del Estado ha dado paso al carácter funcional, transformándose a sí en integrante de la clase dominante organizada. El Estado se ha expandido hacia la unidad de las dimensiones política, económica, social, ambiental y cultural, extendiendo su hegemonía sobre todas las actividades vitales y circuitos existenciales, relacionales y productivos. El Estado no es más un instrumento sino que deviene poder en sí. El Estado como aparato y como organización de clase, simultáneamente instrumental y funcional, superestructura y estructura, unifica todos los poderes, toda forma de dominación de la burguesía sobre la clase trabajadora.

De otra parte, la demanda por bienes públicos, controlados por el Estado, tiende a crecer de manera más acelerada que el ingreso o la producción de un país. Esta relación positiva entre el crecimiento del PIB por persona y la importancia relativa del sector público en el PIB se conoce como “Ley de Wagner”.

Las finanzas públicas son, por antonomasia, un problema de economía política. Éstas crean lazos económicos y políticos entre el Estado, las fuentes de los ingresos y los grupos beneficiados de los gastos. El presupuesto materializa la política pública. No es casual que el Presupuesto General de la Nación –PGN– sea uno de los objetivos principales de la lucha parlamentaria, los partidos políticos, los movimientos sociales y las organizaciones clasistas. Además, las presiones de los grupos hegemónicos, los conflictos de clases y los levantamientos populares terminan, por lo común, afectando la estructura y distribución del presupuesto público y hasta su magnitud y trayectoria.

Los ingresos del Estado proceden en su inmensa mayoría de los diversos métodos y mecanismos de gravamen de la población y que, como tales, constituyen un factor que lleva a la modificación de la estructura de reparto del ingreso nacional conformado durante el proceso de producción (distribución primaria). Esta modificación que realiza el Estado hace parte de un juego gana-pierde, esto es, tiene un carácter provechoso para unos grupos sociales y perjudicial para los demás (redistribución secundaria). El aparato estatal es el principal factor del reparto secundario de la renta social. ¿Qué intereses agencia y a quiénes favorece el Estado colombiano? ¿La mediación del Estado sirve al desarrollo económico y social, a la igualdad y a la reducción del desempleo y la pobreza? ¿Es necesario el Estado?

Las finanzas públicas, déficit estructural

La hacienda pública colombiana recorre una senda insostenible. Durante el periodo posterior a la Constitución de 1991, los gastos del Estado superan a los ingresos. Si bien los ingresos públicos son crecientes, llegando a controlar y concentrar la cuarta parte de la riqueza anual producida por la sociedad civil, los compromisos impuestos por la Constitución en favor de las poblaciones vulnerables y excluidas, el sostenimiento de un aparato militar y policial oneroso, el endeudamiento público creciente con la banca nacional y externa, el costo de una ineficiente y frondosa burocracia, la corrupción generalizada promovida por la clase política, organizada en forma de carteles delincuenciales y que se apropia fraudulentamente de las erogaciones destinadas a inversión o gasto social, todo en conjunto, genera un déficit crónico (Gráfico 1).

En el año 1993, los ingresos del Estado sumaron 7,7 billones de pesos; en 24 años estos se multiplicaron 24 veces: en 2017, fueron 133,5 billones de pesos. Del lado del gasto público, en el período 1993-2017 el incremento pasó de 8,5 billones de pesos a 166,9 billones, esto es, se multiplicó 19,7 veces. La mayor velocidad con la cual crecen los gastos frente a los ingresos explica el déficit estructural; expresado en valores absolutos la cifra es de 13 billones anuales en promedio durante los últimos 24 años; en 2017 el déficit público alcanzó la cifra de 33,5 billones de pesos.

La inestabilidad, conflicto y fragilidad de la sociedad, sus instituciones y la base económica se reflejan en las finanzas públicas. El desequilibrio entre los ingresos y los gastos del Estado equivale a 3,7% del PIB en promedio durante las dos últimas décadas. Por la caída en la renta petrolera, durante 2015-2016, el déficit alcanzó 4% del PIB.

Las catorce reformas tributarias hechas durante el período post-constitucional (cada dos años el Gobierno y la clase política imponen una nueva reforma) tampoco resolvieron el crónico déficit fiscal. Los carteles de la política no ceden ante la apropiación corrupta de los recursos públicos; los ricos empresarios y terratenientes tampoco están acostumbrados a pagar impuestos; la burocracia, las fuerzas armadas y la policía tampoco permiten que les afecten su estatus quo, las masas populares dependientes del asistencialismo y los subsidios son renuentes a cualquier recorte, saben que son pieza importante del sistema clientelista electoral y una real amenaza a la frágil y desigual estructura social.

El desbordado gasto público y su consecuente déficit fiscal se traducen en aumentos de los tributos que debe pagar la clase trabajadora (al sumar el pago de IVA, impuesto al consumo, parafiscales, retenciones en la fuente, predial y vehicular, reducen en 40% el ingreso mensual de un hogar de clase media). Este déficit crónico genera también inflación, endeudamiento público y afecta negativamente el bienestar de las personas (Gráfico 2).

La deuda (interna y externa) del sector público no financiero –Spnf– representa en promedio 46,6% del PIB de 1999 a 2018, pero del año 2008 hacia acá crece de manera desenfrenada; en 2017 alcanzó 55,0% del PIB y en 2018 se estima que aumente a 55,8% debido al desbalance en las finanzas públicas (razón por la cual las calificadoras de riesgo bajaron la nota a la deuda colombiana, lo que encarece el crédito futuro que adquiera el Gobierno); deuda que deberá pagar el pueblo colombiano y las generaciones venideras a través del incremento en los impuestos y el aumento en el precio de la canasta familiar.

En efecto, la pérdida de poder adquisitivo de los ingresos, por culpa de la inflación, es de 5,2% anual promedio en los últimos 20 años. Debido a la recesión económica generada por la caída en el consumo de los hogares ante el aumento del IVA, la inflación disminuyó a 4,1% en 2017. Durante las últimas tres décadas el indicador que mide la variación de precios de una canasta de bienes y servicios representativos del consumo de los hogares del país (IPC) registra dos períodos: uno de alta inflación, con un valor de dos dígitos, entre 1988 y 1998; otro de estabilización y descenso en la variación anual, de 1999 a 2017; sin embargo, en 2015-2016 se registró un rebote en la inflación producto de un aumento significativo en los precios de los alimentos. Los acuerdos que pusieron fin al conflicto armado entre el Gobierno y las Farc-Ep generaron una relativa tranquilidad en las zonas rurales, situación que ha influido en un mayor flujo de inversiones y de actividad agropecuaria; en consecuencia, el IPC de los alimentos fue de sólo 1,9% incidiendo en la inflación total que fue de 4,1% en 2017. El aumento del IVA de 16 a 19%, por su parte, fue un factor que resintió la demanda, en particular en los hogares de la clase trabajadora, expresándose también en los resultados de la inflación hacia la baja.

El salario mínimo legal evoluciona al ritmo de la inflación. El crecimiento anual promedio del IPC total entre 1988 y 2017 es de 12%; cifra que es igual al IPC de los alimentos; la variación anual promedio del Salario Mínimo Legal –SML– es de apenas un punto porcentual por encima de la evolución del IPC, esto es, 13% (Gráfico 3).

El crecimiento del SML está atado a dos factores: inflación y productividad. La economía colombiana no registra aumentos de productividad durante la última década; en 2011 cayó -4%; la causa que lo explica es la ausencia de políticas públicas de ciencia tecnología e innovación. El sector privado poco hace en este tema y para las instituciones educativas es un asunto esotérico. En esta materia se raja el Estado. Además, sin Estado, con una economía rentista y extractiva, con baja o negativa productividad del trabajo, no es de extrañar que el 80% de la fuerza de trabajo devengue ingresos inferiores a 2 SML (la canasta básica familiar para una familia obrera tiene un precio de 3,5 SML).

Estado, economía y sociedad

Dentro de las funciones que idealmente debería desempeñar el Estado se identifican las de promover el crecimiento económico, fomentar el empleo, generar equidad social y garantizar que los ciudadanos disfruten plenamente de una vida digna.

Las tres últimas generaciones de colombiano han vivido profundas transformaciones económicas, laborales, culturales, sociales, políticas y ambientales. De 1960 a 2017, la población aumentó de 15,7 millones a 49,3 millones de personas. Durante este período la actividad económica registra un crecimiento anual promedio de 4%, con amplias oscilaciones e inestabilidad: bajo crecimiento durante la década de 1960; en los años 1970 rápida expansión (se alcanzó un crecimiento de 8,5% en el año 1978); 1982 y 1999 fueron años de crisis; los 3 primeros lustros del siglo XXI fueron de expansión moderada y 2016-2017 de contracción (Gráfico 4).

Durante las últimas seis décadas nuestra sociedad ha conocido el flagelo del desempleo y la precariedad laboral; el promedio anual de la tasa de desempleo es de 10,7% y la informalidad afecta a dos de cada tres trabajadores. En 1960, cuando el país entraba de lleno a la vida urbana, la tasa de desempleo era de 4,9%; en el año 2000 el desempleo tocó el cenit al registrar un valor de 19,7%; para 2018 tal tasa se estima en un promedio anual de 9%. Este problema estructural del desempleo tiene varias causas: un sistema económico con baja elasticidad producto-empleo, un Estado que no cuenta con políticas de empleo digno, ni fomento del emprendimiento o capacitación de la fuerza de trabajo; un permanente desencuentro entre el sistema educativo y el mercado de trabajo, sistema afectado por la baja calidad, la iniquidad y la poca pertinencia.

Las condiciones de pobreza degradan la dignidad humana. En el año 1960, tres de cada cuatro connacionales se encontraba viviendo bajo condiciones de pobreza debido a la carencia o insuficiencia de ingresos; al finalizar la turbulenta y conflictiva década de 1980, a la firma de la Constitución de 1991, la mitad de los habitantes del país padecía la pobreza; en 2015, su índice por ingresos había caído a 27,8%; 2016-2018 registran el deterioro social producto de la recesión económica y la política regresiva en materia de impuestos: el índice de pobreza vuelve a escalar a 28,7% en 2018 (Gráfico 5). La tendencia global favorable en cuanto disminución de la pobreza es explicada por la confluencia de varios factores: crecimiento económico, disminución del desempleo, una Carta política garantista de los derechos humanos, el aumento en el nivel educativo de la población, el ingreso masivo de las mujeres al mercado laboral y el crecimiento del gasto asistencial y focalizado del Estado en los grupos más vulnerables.

A lo largo del último siglo, se expandió la clase media, pero de manera inestable, vulnerable y con grandes riesgos. De cada 100 pesos producidos en la sociedad civil, los ricos, el 10% de la población, se apropian del 46%; la clase media, 40% de los hogares, participan en el 39% del ponqué distributivo; y a los últimos, los estratos socio-económicos bajos, esto es, el 50%, les queda el 15% remanente del ingreso. Peor aún, el 1% más rico de la población colombiana concentra el 20% del ingreso

La actividad redistributiva del ingreso realizada por el Estado es injusta, regresiva e ineficiente. Las tres últimas generaciones de connacionales han compartido unas condiciones sociales de absoluta iniquidad, el promedio del índice de desigualdad (Gini) es de 0,536, uno de los más altos del mundo. De acuerdo con Naciones Unidas, un coeficiente de Gini superior a 0,40 es alarmante; esta situación indica una realidad polarizante entre ricos y pobres, constituyéndose en caldo de cultivo para el antagonismo entre las distintas clases sociales.

Entre los países latinoamericanos de ingresos medios y altos, Colombia se encuentra en primer lugar en niveles de desigualdad, apenas por debajo de Honduras. A pesar de que la pobreza ha caído desde hace 60 años, la desigualdad se mantiene constante. Es necesario distinguir entre pobreza y desigualdad: la pobreza se vincula con el ingreso medio de una sociedad, la desigualdad con la distribución; no hay una relación lineal entre ambos. Por eso se puede tener países pobres muy equitativos, pero también países de ingresos medianos o de altos ingresos, como Colombia, Brasil o Estados Unidos, con altos niveles de desigualdad.

La política tributaria es un instrumento central en manos del Estado para generar equidad, promover el desarrollo y reducir la pobreza. En Colombia este instrumento funciona al revés: los tributos los pagan la clase trabajadora, la corrupción de la clase política se apropia de los recursos públicos y el gasto privilegia las actividades improductivas. Así, por ejemplo, la última reforma tributaria que comenzó a operar en 2017 castigó el consumo de los hogares al aumentarles en tres puntos el IVA. Ahora, como no fue suficiente esta reforma para reducir el hueco fiscal dejado por la renta petrolera, la Unidad de pensiones y parafiscales del Ministerio de Hacienda impulsa otra medida abusiva en contra del bienestar de las familias del país al obligarlas a pagar parafiscales por todo ingreso que obtengan, independiente de su tamaño, fuente o característica. Toda esta arbitrariedad y desmanes del Estado colombiano se refleja en la estructura de ingresos y gastos del Presupuesto General de la Nación.

Presupuesto General de la Nación, 2018

De acuerdo con la Ley 1873 de 20 de diciembre de 2017, el Presupuesto General de la Nación para el año 2018 tiene un valor de 235,6 billones de pesos (Ver infografía de ingresos y gastos del PGN-2018).

Ingresos

La fuente principal de los recursos del Estado corresponde a los ingresos del Presupuesto Nacional: 221,6 billones de pesos (94,1%). Los recursos propios de los establecimientos públicos nacionales sólo representan el 5,9%, esto es, 14 billones de pesos.

Los ingresos del Presupuesto Nacional están integrados por cuatro cuentas: los ingresos corrientes ($140 billones; 63,2%), los recursos de capital, principalmente endeudamiento interno y externo ($68,3 billones; 30,8%), las rentas parafiscales ($1,9 billones; 0,9%) y los fondos especiales ($11,4 billones; 5,1%). El PGN 2018 se financia principalmente con dos fuentes: los tributos que paga la clase trabajadora a través de los impuestos indirectos (IVA, impuestos al consumo y la gasolina, gravámenes a los movimientos financieros), que suman el 55,5% de los ingresos corrientes de la Nación; la otra fuente significativa es el crédito, interno y externo, que adquiere el Estado; para 2018 el endeudamiento nuevo ($68,3 billones; 30,8% del total del PGN) se orienta a tapar una pequeña parte del hueco generado por los intereses y el endeudamiento pretérito: 48,3 billones, esto es, 20,5% del presupuesto de gasto público, el remanente, 20 billones de pesos (10,3% del total de gastos) permite financiar las demás funciones del Estado.

Los ingresos corrientes de la Nación se dividen en tributarios (directos e indirectos) y no tributarios (tasas, multas y contribuciones). Los tributarios son los más importantes, aportan el 99,5% ($139,3 billones).

Los ingresos tributarios integran los impuestos directos (renta y complementarios), con una contribución del 44,2% ($61,6 billones), y los impuestos indirectos, con un aporte del 55,8% ($77,7 billones). Las cuentas que más aportan a los tributos indirectos son el impuesto al valor agregado, IVA, con el 77,8% ($60,4 billones) y el gravamen a los movimientos financieros, GMF, que de acuerdo con la Ley 1819 de 2016 mantiene su tarifa en 4 por mil de manera indefinida, cuyo recaudo representa el 10,3% para 2018 ($8 billones). Las demás cuentas de los impuestos indirectos (al consumo, a la gasolina y al Acpm, sobre aduanas, al carbón y otros) contribuyen con el 11,9% ($9,3 billones) remanente.

Gastos

El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones se orienta a atender los gastos de funcionamiento ($147,5 billones; 62,6%), inversión ($39,8 billones; 16,9%) y servicio de la deuda pública ($48,3 billones; 20,5%). El Presupuesto de Gastos para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2018 tiene un valor de $235,6 billones.

De acuerdo con la distribución funcional del PGN 2018, la estructura del gasto es la siguiente:

De las funciones que hoy cumple el Estado, según lo visto al inicio de este escrito, las principales que cumple el colombiano son las de formar y reproducir la fuerza de trabajo, la represión y control de la clase trabajadora, la contribución al modelo capitalista financiarizado global y operar como órgano regulador de la sociedad; estas cuatro funciones concentran el 92% del Presupuesto de Gastos 2018. El colombiano es un Estado rentista. Su característica poco desarrollista queda claramente revelada al registrar que el apalancamiento de la acumulación de capital sólo representa el 7,6%; la ideología neoliberal detrás de esta actitud señala que sea el mercado el coordinador, integrador y orientador de la economía. Las condiciones materiales de producción y hábitat poco importan a un Estado que vive de promover la reprimarización productiva, la especulación rentista y las actividades extractivas.

Nómina estatal: cargos y costos

La burocracia pública, las fuerzas armadas, la policía y el aparato judicial le cuestan a la sociedad civil el 22,4% del PGN 2018 (Ver infografía). El número de cargos es de 1,1 millón, el costo anual de la nómina pública asciende a 52,7 billones de pesos y el salario promedio es de 4 millones de pesos mensuales (5,2 salarios mínimos legales). El número de puestos de trabajo generados por el Estado representa el 4,9% de los 22,6 millones de ocupados en Colombia. El costo de la nómina pública equivale a 23% del fondo salarial del país.

La estructura, costos y salarios promedio mensuales de la nómina pública se resumen en el siguiente cuadro:

Los principales cargos que el Estado genera están en las fuerzas armadas y policía (45,2%) y en el sistema educativo (33,5%), sectores que concentran el 78,7% del empleo público. Por costos, la concentración se da en cuatro sectores, fuerzas armadas y policía, educación (transferencias territoriales), Rama ejecutiva, Congreso, Rama judicial, Fiscalía y Organismos autónomos: 91,5%. La condición más abiertamente inequitativa entre los ingresos de la burocracia y los de la clase trabajadora se presenta con los salarios promedios del Congreso, estos son de 40 millones de pesos (51,2 salarios mínimos legales), sin tener en cuenta que es la sociedad civil trabajadora quien sostiene con sus tributos a la burocracia, el ejército, la policía, en particular, y al Estado, en general.

Sociedad sin Estado

El ideal de una sociedad sin Estado ha dado origen a una verdadera y propia corriente de pensamiento político y a varios movimientos correspondientes que desde finales del siglo XVIII hasta la actualidad no han dejado de alimentar el debate político y realizar acciones de acuerdo con los ideales propugnados. Las más populares de las teorías que sostienen la practicabilidad e incluso el advenimiento necesario de una sociedad sin Estado son la marxista y el anarquismo.

El razonamiento que guía el pensamiento marxista es el siguiente: el Estado nació de la división de la sociedad en clases antagónicas como consecuencia de la división del trabajo y del despojo de los medios de producción a los trabajadores directos, con el objeto de permitir el dominio de la clase que está arriba sobre la clase que está abajo; cuando después de la conquista del poder de parte de la clase trabajadora caiga la sociedad dividida en clases, también se disipará la necesidad del Estado, pereciendo éste de muerte natural, porque ya no será necesario.

El anarquismo, llevando a sus últimas consecuencias el ideal de la liberación del ser humano de toda forma de autoridad religiosa, política y económica, y viendo en el Estado el máximo instrumento de opresión del hombre sobre el hombre, tiene la convicción de construir una sociedad sin Estado ni leyes heterónomas, basada en la espontánea, solidaria y consciente cooperación de los individuos asociados, libres e iguales entre sí. Los movimientos anarquistas representan el ideal recurrente de una sociedad sin opresores ni oprimidos. Más que una convicción religiosa o en supuestas teorías científicas, se basan en una concepción optimista y perfeccionista del ser humano, diametralmente opuesta a aquella que invoca al Estado fuerte para domar a la “bestia salvaje”.

La administración de los procesos y los productos al servicio del bienestar colectivo remplaza al gobierno de los seres humanos. Es el poder directo de la clase trabajadora, no del Estado. Es la posibilidad de un verdadero florecimiento de la especie humana, con la satisfacción de sus necesidades y el desarrollo pleno de sus capacidades.

* Economista político y filósofo humanista. Investigador, escritor y consultor independiente. Integrante de los comités editoriales de los periódicos Le Monde diplomatique, edición Colombia, y periódico desdeabajo. Miembro de la red nacional de evaluadores de Colciencias. Asesor USO-Subdirección Arauca.

1 Esta introducción se basa en la obra del teórico italiano Norberto Bobbio: Estado, gobierno y sociedad; Por una teoría general de la política, México: FCE, 1989, pp. 176-187.
2 Esta consideración sobre el cambio del Estado es desarrollada por George Fontenis, sindicalista y comunista libertario francés, en su obra: Manifiesto comunista libertario, 1953; publicado por Espartaco Ediciones, 2016, pp.31-32.
3 Esta ley, cuyo nombre deriva del economista alemán Adolph Wagner, considera que el desarrollo económico de un país impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad a favor de un aumento del gasto público, por dos tipos de razones: i) una sociedad más desarrollada es también más compleja con un mayor número de conflictos entre sus miembros, lo que exige una mayor intervención del Estado en su solución; ii) la caracterización de los bienes y servicios públicos como bienes superiores y elásticos, es decir que la elasticidad-renta del gasto público es mayor que la unidad.
4 Para el análisis histórico y estructural de las finanzas públicas en Colombia ver: Sarmiento, Libardo (2017), http://palabrasalmargen.com/edicion-112/economia-politica-del-presupuesto-general-de-la-nacion-pgn-2018/
5 El coeficiente Gini mide la desigualdad con base en dos variables absolutas: el cero (todos tienen el mismo ingreso o perfecta igualdad) y el 1 (una persona concentra todo el ingreso y el resto no tiene nada o desigualdad absoluta).
6 Bobbio, Norberto. (1996), op. cit., pp. 184-187.