En un artículo anterior1 mostraba los aprendizajes de la presidencia de Petro, y destacaba algunas líneas de acción que debería tomar el próximo gobierno, cualquiera que fuera su orientación política.
En esta misma dirección, la corrección de la actual situación fiscal es uno de los temas centrales que debe abordar la siguiente administración. El Comité Autónomo de la Regla Fiscal2 insiste en que el gasto público se tiene que reducir en $32,1 billones. Este camino es imposible. Las necesidades de recursos son enormes. Además, la participación del gasto del Gobierno Nacional Central (GNC) en el PIB es de 22,7%, que es relativamente bajo en el panorama internacional. En lugar de disminuir el gasto se tienen que mejorar su eficiencia. La Comisión del Gasto3 también dijo que es necesario gastar más y mejor. No es factible bajar el gasto dadas las dificultades enormes que se tienen en áreas como la educación y la salud. La lista de necesidades es creciente.
Por tanto, en lugar de reducir el gasto, es necesario mejorar su eficiencia, y el camino más expedito para hacerlo es el presupuesto por programa, que fue aprobado en el art. 364 del plan de desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida4. Sin duda, la corrupción es un daño al patrimonio público, pero también lo es el mal uso de los recursos. Incluso, la ineficiencia puede tener un costo mayor que la corrupción.
La idea del presupuesto por programa no es nueva. Desde hace años se viene insistiendo en la importancia de que esta metodología se ponga en práctica. A mediados de los años noventa, cuando se discutía el Estatuto Orgánico del Presupuesto, se decía que era necesario ir consolidando el presupuesto por programa. Por diversas razones, una de ellas tecnológica, no se concretó la idea. Actualmente, a nivel internacional, se ha reiterado su conveniencia. Se trata de organizar el gasto del gobierno (nacional y local) en función de los 20-25 programas que se consideran prioritarios.
Algunos ejemplos de programas estratégicos: a) Modernizar todas las plantas de tratamiento de aguas residuales (Ptar), de tal forma que no se vuelva a contaminar ningún río. En total, este programa podría costar $25 billones. b) Garantizar que ningún niño en el país se demore más de una hora para llegar al colegio. El costo sería de $2,2 billones. c) Consolidar el Plan Maestro de Transporte Intermodal5. d) Ampliar y mejorar un determinado porcentaje de las vías terciarias. e) Programa de investigación con alcance internacional de la biodiversidad Pacífica. f) Jornada escolar completa en todos los colegios del país.
A pesar de existir la obligación legal, la elaboración del presupuesto continúa haciéndose de manera tradicional desconociendo la relevancia de organizar el gasto alrededor de proyectos estratégicos.
El presupuesto por programa permite, además, eliminar cinco asimetrías: i) entre niveles de gobierno, ii) entre instituciones, iii) entre los gastos de funcionamiento e inversión, iv) entre las anualidades y v) entre los agentes responsables.
Demos una primera mira a cada una de estas asimetsrías:
i) Hoy se presentan traslapes entre los gobiernos nacional, departamental y municipal. Este desorden podría calificarse como de tipo vertical. La actual distribución presupuestal dificulta la articulación de las actividades entre los diferentes niveles de gobierno. Abundan las duplicidades porque no hay coordinación. El presupuesto por programa obliga a que haya articulación y permite diferenciar las tareas que le corresponden a cada nivel. Los planes de desarrollo locales, comenzando por el de Bogotá, no dialogan con el plan de desarrollo nacional.
ii) También existe un desorden de tipo horizontal. Es frecuente que instituciones gubernamentales con objetivos similares no se hablan entre ellas. Si el objetivo es, por ejemplo, la atención a la primera infancia, lo lógico sería que hubiera sinergia en función del propósito común. Y esta acción conjunta se facilitaría mediante el presupuesto por programa. El panorama se complica si el gobierno nacional entra en conflicto con las administraciones locales.
iii) Una de las mentiras más extendidas en los análisis presupuestales es la distinción entre funcionamiento e inversión. La frontera entre ambas dimensiones cada vez es más opaca. Esta clasificación en obsoleta. Además, confunde y no es un buen instrumento de política pública. El presupuesto por programa no requiere que los gastos se dividan en estas dos categorías, ya que el presupuesto se define de acuerdo con los resultados esperados, y se gasta lo que sea necesario, o en funcionarios, o en la compra de maquinaria, o en la realización de obras de infraestructura. El programa obliga a que haya una sincronía entre las diversas modalidades de gasto. Con el desarrollo de la tecnología se ha ido oscureciendo la separación entre funcionamiento e inversión. Es imposible determinar si la financiación de un grupo de ingenieros de sistemas que están desarrollando inteligencia artificial corresponde a gastos de funcionamiento o de inversión. La frontera es muy difusa. En otros momentos la inversión se asimilaba fácilmente a la infraestructura, pero esta mirada ahora es imposible.
iv) Actualmente el ejercicio presupuestal exige que los cierres sean anuales, y si durante el año no se alcanza a ejecutar el proyecto se recurre a la figura de las vigencias futuras, que distorsionan los presupuestos y generan ambigüedades. El presupuesto por programa corrige esta asimetría porque los recursos están disponibles hasta el momento en que se cumpla el objetivo. Y si supera más de un gobierno, se tiene que respetar hasta que finalice su ejecución. El programa termina cuando se han logrado los resultados, y este proceso fácilmente supera la anualidad. Si se avanza en esta dirección, el país irá consolidando proyectos con mirada estratégica.
v) Hoy se confunde las responsabilidades entre los funcionarios y agentes que participan en los proyectos. Tal dispersión dificulta la evaluación de las políticas públicas, ya que los funcionarios responden ante su institución, independientemente de que los resultados globales se hayan conseguido de manera adecuada. En la evaluación del desempeño de los servidores públicos se le está dando más relevancia a los aspectos formales relacionados con los procedimientos, que a los resultados. El presupuesto por programa ayuda a delimitar mejor las responsabilidades de los agentes que participan, y a juzgar su tarea por los logros conseguidos. Los objetivos de la política pública tienen que ser compartidos, de manera articulada, por los diferentes funcionarios.
Dispersión
Desde el punto de vista técnico, el proceso hacia la consolidación del presupuesto por programa es complejo y comienza con la definición de clasificadores adecuados, que permitan observar el presupuesto desde varios ángulos. Ya se están dando los primeros pasos y es importante que esta tarea se realice con mayor celeridad.
Quizá la expresión más clara del despilfarro de recursos en pequeños proyectos es el manejo dado a las regalías. En la concurrencia de recursos se debe plantear también la integración del SGP con el Sistema General de Regalías (SGR). Sin necesidad de modificar las normas sobre regalías, sí se puede llamar la atención sobre la necesidad de organizar proyectos de manera estratégica.
Es notoria la forma como los recursos del SGR se han dispersado. En promedio son 2.300 proyectos por año, y el valor promedio es $4,1 miles de millones. Estos montos tan bajos no permiten cambios sustantivos en el desarrollo económico y social del país. Además, es imposible que por esta vía se logre la convergencia regional.
El promedio más alto se presentó en el 2021, con $6,5 miles de millones. Desde una perspectiva de desarrollo, estas cifras son ridículas. Además, la dispersión es evidente. Ese año se aprobaron 2.400 proyectos. Se trata, entonces, de una auténtica piñata. Esta multiplicidad de proyectos es una muestra contundente de ineficiencia del gasto. Con razón, la Misión de Descentralización6 considera que el Sistema tiene que ser modificado. Los proyectos regionales con una mirada de mediano y largo plazo permiten modificar de manera sustantiva el manejo del gasto.
La discusión, con mirada proyectiva y propositiva, con luces para el próximo gobierno, debiera estar abierta en todos los escenarios del país, más allá de las campañas por encabezar la presidencia del país. De eso se trata, en uno de su escenarios, la democracia.
1 González Jorge, “Aprendizajes Después de tres años de Petro”, periódico desdeabajo, 2026.
2 Comité autónomo de la Regla Fiscal, Carf., 2026. Pronunciamiento 19. El Escenario Fiscal del 2026 está expuesto a presiones de Gasto que dificultarían el retorno a la Regla Fiscal, Carf, Bogotá.
3 Comisión del gasto y la inversión pública, 2017. Informe Final de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública, Comisión del Gasto y la Inversión Pública, Ministerio de Hacienda, Fedesarrollo, Bogotá.
4 República de Colombia, 2023. Ley 2294. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, Congreso de la República, Bogotá.
5 Departamento nacional de planeación, DNP., Ministerio de transporte, 2023. Plan Maestro Transporte Intermodal 2021-2051. Convergencia, resilencia y eficiencia. Conectividad, convergencia, progreso y calidad de vida para el país, DNP, Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), Ministerio de Transporte, Bogotá.
6 Misión de descentralización, 2024, Informe Final. Misión de Descentralización, DNP, Bogotá.
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