Una frecuente confusión es observable en los comentarios y en las recientes consideraciones realizadas en el país sobre el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018, referidas, en general, al proyecto de Ley de expedición del Plan, hoy ya Ley aprobada por el Congreso. Vale la pena reiterarlo: se trata de dos documentos distintos. El Plan propiamente dicho, de casi 800 páginas, denominado “Todos por un nuevo país: paz, equidad y educación” trata de organizar alrededor de esos “tres pilares” los propósitos enunciados por los diferentes sectores institucionales. De suerte que si quisiéramos analizar la sustentación y las argumentaciones de lo que el presente Gobierno está entendiendo por planeación y sus objetivos para estos cuatro años es éste el documento que habría que consultar. En cambio, la ley “por la cual se expide el PND” y que lo incluye como anexo, es un documento ambicioso de reformas legislativas que con ese pretexto va más allá de su propósito explícito, la simple expedición.
Hay una razón, desde luego, que podría explicar la confusión. En realidad, si algo puede deducirse de este Plan es que en él renuncian a la planeación económica. En sus palabras, se trata de avanzar en la consolidación del buen curso que trae la economía colombiana, consolidación que, supuestamente, ya habrían logrado en la primera administración Santos, por lo cual ahora se trataría principalmente de adelantar las reformas necesarias. No es sorprendente. En el enfoque neoliberal basta con adecuar las instituciones para garantizar el buen funcionamiento de las reglas del mercado, es decir, en nuestro caso, a favor del modelo de desarrollo –extractivista- ya impuesto y aceptado.
Pero hay algo más: es un hecho que en la situación actual, el modelo, también conocido como el de las “locomotoras”, enfrenta enormes dificultades, dado el desplome de los precios internacionales de las commodities, La solución que han encontrado es bastante simple: flexibilizar todas las normas y requisitos que sea posible, especialmente en materia social y ambiental, con el fin de atraer la inversión extranjera a la cual ofrecen, además, toda clase de garantías y estímulos. Es decir, un nuevo tratamiento de choque de “desregulación y seguridad jurídica”, acorde, por lo demás, con las recomendaciones de la Ocde. No es extraño, por tanto, que la mayoría de los críticos y personas interesadas aludan a las reformas institucionales contenidas en la Ley ya que es aquí donde se encuentra la médula del famoso Plan.
El proyecto de Ley facilitaba esta aproximación. Después de la breve y obvia alusión a las generalidades, se concentra, bajo el título de “Mecanismos para la ejecución del Plan”, en lo que verdaderamente le interesa, una enorme y múltiple reforma legislativa que para muchos es un grotesco artilugio para conseguir por una vía expedita lo que debiera haber sido presentado como particulares proyectos de Ley. Son 267 artículos que tocan numerosas leyes, en algunas de ellas significativas reformas. En esas condiciones es comprensible que, después de haber sentado una oposición frontal y global al Plan, en su concepción y en sus propósitos, la verdadera oposición social y política haya orientado su acción a impugnar los artículos de reforma más lesivos, para eliminarlos o modificarlos.
Para los movimientos sociales, sin embargo, involucra un riesgo. Las reclamaciones particulares pueden dar la idea de que se está buscando simplemente una satisfacción de intereses corporativos (o regionales), sin atender al conjunto. No son pocas las ocasiones en que se ha escuchado el habitual reclamo: “no aparecemos en el plan”. Y como en la Ley incluyen el plan de inversiones públicas (presupuesto plurianual 2015-2018), es difícil deshacerse de la imagen de que todo se reduce a exigir una parte de la torta. Así las cosas, el esfuerzo termina convertido en una forma de legitimación “democrática” del Plan, como resultado de una pantomima de negociaciones que más parece un regateo. No hay que olvidar que, conforme a la ley que determina el procedimiento de aprobación (152 de 1994), el Congreso sólo puede introducir modificaciones con impactos presupuestales cuando éstas cuentan con el aval (escrito) del Ministerio de Hacienda. Lo peor de todo es que, frente a un Congreso controlado de manera absoluta por los partidos afines al Gobierno, las posibilidades de incidencia son exiguas. La forma más fácil de eludir la discusión sobre una modificación de cualquier artículo es forzar la votación en bloque de varios de ellos (a veces capítulos enteros) en la forma propuesta por el Gobierno. Sólo algunos pocos artículos, como resultado de una combinación feliz de intereses de grupos de parlamentarios, merecieron discusión, pero esto –lo único que trasciende a la opinión pública– no hace más que reforzar la idea falsa de deliberación democrática.
La locomotora minero-energética
La continuidad respecto del anterior Plan de las locomotoras (2010-2014) no es un secreto sino más bien, como ya fue anotado, un propósito explícito. Los temas son los mismos y las “locomotoras”, aunque ya no se usa el término, están distribuidas en todo el texto, farragoso y repetitivo. Insisten en más de lo mismo, así le haya costado ignorar, en su sustentación, la radical modificación de las condiciones del mercado mundial con sus impactos negativos, ya evidentes, en el crecimiento económico, en la balanza de pagos y en los ingresos públicos, tal como lo están señalando al Gobierno numerosos analistas, incluidos sus partidarios. Es por eso que, más allá de los retóricos “pilares” del título, el Plan se basa realmente en las llamadas cinco “estrategias transversales” entre las que destaca la primera, “infraestructura y competitividad estratégicas”. Aluden en ellas a tres de las viejas locomotoras. Aparte de la innovación y las TIC, aparecen con igual importancia la infraestructura (con el transporte) y el sector minero-energético, como adelantándose a cualquier objeción que será respondida con la previsible aclaración de que en las condiciones actuales el verdadero motor es la infraestructura.
De cualquier manera, es claro que el sector minero-energético sigue soñándose como el motor predilecto del “desarrollo económico”. Con un argumento adicional que conviene al tono demagógico del actual Plan, esto es, su capacidad para generar recursos: “la ejecución oportuna de crecientes inversiones en el sector hará posible la financiación de los programas de gobierno orientados a la construcción de un país en paz, con mayor equidad y mejor educado” (PND, p. 175).
Como era de suponerse, la presentación del tema fluye a través del lenguaje de lo “políticamente correcto”. No hay mención que no vaya acompañada de la aclaración sobre “la responsabilidad social y ambiental”. Y repiten, una y otra vez, como un mantra, las expresiones “desarrollo sostenible” e “inclusión social”. La insistencia, como suele suceder, oculta una voluntad absolutamente opuesta, tal como puede verse en los ajustes institucionales. Pero incluso en la lógica que se maneja. Los proyectos de explotación o aprovechamiento de los recursos naturales no renovables (y renovables) no solamente constituyen el objetivo (PND, p. 176) sino que son buenos en sí mismos y no admiten impugnación. Recuérdese que, por ejemplo, ya en el Código de Minas (2001) se consagraba que la minería era de “utilidad pública e interés social”. La cuestión se limita entonces a reducir técnicamente los posibles impactos negativos, a mitigarlos y a buscar formas de adaptación. Para ello aluden a unos míticos “estándares internacionales” de sostenibilidad. Y cuando hablan de “riesgos socioambientales” de la minería, todo conduce, curiosamente, al problema de la minería ilegal, ilícita o informal (PND, p. 192). De ahí que la solución sea la institucionalización y la fiscalización. En cambio, dentro del propósito de creación de condiciones favorables para la inversión privada, son múltiples las referencias a los requisitos ambientales (licencias) y de consulta previa como los mayores obstáculos que habría que eliminar mediante ajustes de simplificación, aceleración y flexibilización.
La minería en las reformas de la Ley
Nos vamos a concentrar aquí en el tema de la minería que es nuestro objetivo. El punto de partida se encuentra en el propio Plan: “[…] la inexequibilidad de la ley 1382 de 2010, modificando el Código Minero, por parte de la Corte Constitucional, generó vacíos jurídicos que se intentaron solventar con la expedición de decretos cuyo objetivo era dotar de herramientas al Estado para la administración del recurso minero y para regular su relación con los titulares mineros y solicitantes de nuevos títulos; sin embargo, el Consejo de Estado decidió suspender provisionalmente dichos Decretos. Es por tal razón, que resultará prioritario la expedición de la normatividad requerida con el propósito de enviar señales inequívocas a los inversionistas privados con reglas de juego claras y estables para su actividad” (PND, p. 175).
Queda claro, y contrariamente a lo planteado a principios de la primera administración Santos, que no se considera problema alguno en relación con la titulación adelantada desde el 2002. Como quien dice que lo que ahora pretenden no es otra cosa que legitimar el status quo de una buena parte del territorio nacional ya titulado, otorgando nuevas y mejores garantías a los beneficiarios. A ello se dedican varios de los artículos aprobados en la Ley.
En efecto, bajo el argumento de que la política debe ser diferenciada, establecen (artículo 21) una clasificación. Así: “de subsistencia, pequeña, mediana y grande.” La preocupación, que no es social, por los primeros dos tipos se limita a la cuestión de la formalización. Tienen en cuenta –y probablemente es así– que la mayoría se encuentran en áreas tituladas. Desde luego, no existe la menor consideración sobre el hecho de que estas explotaciones seguramente existían antes del otorgamiento del título (a personas o empresas que hicieron uso de su poder). De ahí las soluciones propuestas.
En el artículo 19 con el título, de aparente sensibilidad social, “Mecanismos para el trabajo bajo el amparo de un título en la pequeña minería”, plantean dos soluciones: La primera es el “subcontrato de formalización minera” (con el titular, naturalmente) y la segunda, la “devolución de áreas para la formalización minera”, como una contribución graciosa del titular. Es decir, el amarre de los pequeños a los grandes, en muchos casos, seguramente como etapa de transición, antes de ser desplazados, o la entrega de áreas de poco interés. Téngase en cuenta que en esta segunda modalidad las áreas cedidas pueden ser diferentes a la ocupada (reubicación). Sobra decir que en todos los casos los pequeños deberán obtener la licencia ambiental y quedar sometidos a la estricta fiscalización. En cambio, en otra parte (artículo 23) le otorgan nuevas ventajas a los grandes. Se permite la “integración de áreas, así estas no sean vecinas o colindantes, pero que pertenezcan al mismo yacimiento”. Adicionalmente, en el artículo 53, facilitan las prórrogas de los contratos de concesión, hasta por treinta años, incluso en etapas de exploración la cual podrá prorrogarse por periodos sucesivos de dos años hasta completar once.
En el tema ambiental es clara la voluntad de agilizar y flexibilizar. En general y en particular para la minería. Hubo algunas confrontaciones en el curso de las discusiones en el Congreso, pero al final se impuso la voluntad del Gobierno. Llama la atención la consagración definitiva, de las llamadas licencias ambientales “exprés” en el artículo 179, uno de los que el PDA proponía eliminar y a pesar de las observaciones simplemente razonables de quienes argumentaban que los estudios de impacto ambiental tenían diferentes grados de complejidad y por tanto los términos debían también ser diferentes.
Sin embargo, una de las disposiciones más nocivas, que originó la mayor controversia y por ello fue la única que mereció alguna atención de la opinión pública, fue la referida a la minería en los páramos. En el artículo 173, paradójicamente denominado “protección y delimitación de los páramos” se admite, en el primer parágrafo, que los contratos que hayan sido otorgados antes del 9 de febrero de 2010, “podrán seguir ejecutándose hasta su terminación”. Había sido rechazado por el Senado en plenaria, pero en la conciliación (doce congresistas) revivió. Curioso procedimiento democrático., evadiendo con ello, incluso, el pronunciamiento en sentido contrario del Consejo de Estado (Sala de Consulta) en marzo de este año.
Para hacer avanzar la locomotora
No cabe duda que la intención de promover la minería a como de lugar, sin tener en cuenta ni los impactos sociales y ambientales y ni siquiera su conveniencia económica, para no mencionar la soberanía sobre los recursos naturales, se mantiene intacta. Se abre, literalmente, una feria, ofreciendo lo que queda sin titular. Una muestra de ello son los artículos referentes a la delimitación de áreas de reserva para el desarrollo minero (artículo 20). Así:
Áreas de reserva estratégica mineras. -La autoridad minera, sobre la base de la información geocientífica (sic), “podrá delimitar indefinidamente áreas que se encuentren libres”. Si cuentan con potencial minero se “otorgarán mediante proceso de selección objetiva” Una forma de subasta. El Estado (y su capacidad de investigación científica) al servicio de los inversionistas privados.
Áreas de reserva para la formalización. -En este caso la delimitación procede sobre áreas libres o devueltas para formalizar pequeños mineros.
Áreas de reserva para el desarrollo minero energético. –Con éstas delimitarán zonas por dos años, prorrogables por el mismo término, para el aprovechamiento de recursos naturales no renovables (carbón) y serán otorgadas también mediante “selección objetiva”.
Como es lógico, delimitar áreas significa excluirlas de otros usos. Es decir, un verdadero ordenamiento territorial que ignora, entre otros, el ordenamiento ambiental pues lo único excluido, con las salvedades antes indicadas, son los páramos y los humedales sometidos hoy, como si fuera poco, a una intensa disputa alrededor de su delimitación. Ignora también el ordenamiento político administrativo. Aunque ya está claro que debería concertarse con las autoridades territoriales (y las comunidades) el Gobierno viene eludiendo esta orden (judicial) a través de decretos y, por si no fuera suficiente, lo plantea en esta Ley del Plan. Lo mismo aplican en el tratamiento de los territorios indígenas y los colectivos de la población afrodescendiente. Este ejercicio de delimitación toca también con lo dispuesto para infraestructura y en la política agraria o rural. Una de las disposiciones más peligrosas se encuentra en la definición de los llamados Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos, PINE (artículos 49, 50 y 51) que serían declarados, discrecionalmente por el gobierno por razones de “utilidad pública e interés social”. Esta disposición facilita, en las áreas involucradas (y los predios), todo tipo de operaciones de compra –forzada–, redefine las regulaciones en materia de servidumbres, agiliza el procedimiento de las licencias y permisos ambientales, y, como si fuera poco, las excluye de la Restitución de tierras despojadas.
En pocas palabras, si pretendiéramos una definición sintética de esta Ley de expedición del Plan de Desarrollo (y del mismo Plan) podríamos decir que es una propuesta colosal y agresiva de reordenamiento territorial, en beneficio del capital extranjero y nacional.
1 Es decir en los artículos del proyecto. No se tiene en cuenta que en el documento del Plan no hay sector que deje de estar involucrado. Salvo para sus beneficiarios (los grupos de capital extranjero y nacional) de modo generalmente negativo.
2 El Representante a la Cámara por el PDA, Alirio Uribe refiere que ninguno de los 34 nuevos artículos propuestos ninguno fue siquiera considerado por no contar con el aval del Ministerio.
3 Las otras estrategias son: Movilidad social; Transformación del campo y crecimiento verde; Consolidación del Estado Social de derecho, y Buen gobierno. En realidad, como se ve en la Ley aprobatoria, están al servicio de la primera. Aquí la noción de “competitividad” es fundamental. Se entiende por ella el conjunto de beneficios normativos que se otorgan a la inversión, o mejor, a los inversionistas. Es por eso que, por ejemplo, en la parte “verde” lo que se hace es una burla: una flexibilización de las normas ambientales. Lo mismo en la “transformación del campo” donde se esconde, entre otras linduras, el ajuste en la política de tierras y ordenamiento territorial para la creación de Zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, afortunadamente contempladas en otro proyecto de Ley, es decir, para la agroindustria, que es otra de las locomotoras de tiempo atrás promocionadas. Qué no decir del buen gobierno donde el objetivo es un Estado “transparente, eficiente y eficaz” como quien dice la apoteosis del ajuste institucional neoliberal.
4 Tan evidente era el problema que el Ministro decidió a mediados de 2011 “cerrar la ventanilla” de atención a la solicitud de títulos, sin embargo, dos años después volvió a abrirse con lo cual se siguieron otorgando de manera irresponsable y presumiblemente ilegal. Fue por eso que un grupo de organizaciones presentó una acción popular ante el tribunal administrativo de Cundinamarca exigiendo su cierre porque no se habían cumplido los requisitos en ese entonces esgrimidos, especialmente los referidos a la delimitación territorial ambiental.
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