Los malos manejos del Cargo por Confiabilidad (CC) entregado a las generadoras de electricidad continúan. Desde su implementación en el 2006 el Gobierno propició la apropiación por parte de estas empresas de USD $8.000 millones aportados por los usuarios. Con estos recursos generadoras e inversionistas debían garantizar la disponibilidad de activos de generación durante un periodo establecido bajo cualquier condición, pero no fue así. Parte importante de los recursos entregados fueron usados para financiar a las empresas y proyectos de inversión al margen de los propósitos establecidos por las obligaciones contraídas al recibir el Cargo. Callan las entidades de control, guarda silencio el Gobierno, las empresas siguen recibiendo exorbitantes cantidades de dinero por parte de los usuarios sin que sea conjurado el fantasma del desabastecimiento y la crisis energética en el país.
Todavía están frescas la indignación nacional y la polémica desatada en algunos de los medios de comunicación oficiosos del país, a finales del año anterior, cuando los colombianos afrontamos la seria amenaza de una nueva crisis energética. En esta oportunidad, según el Gobierno, por culpa del Fenómeno del Niño que había secado de manera considerable el caudal de afluentes empleados para la generación de electricidad. Con el desabastecimiento rozándonos los tobillos, y el efecto de una inusitada oleada de solidaridad que logró dejar en oscuras casas, edificios, negocios y hasta prescindir de la iluminación de navidad, fueron extinguiéndose los apuros.
Justo cuando los ajetreos de esta crisis parecen quedar atrás, una de las razones fundamentales para comprender los actuales riesgos que continuamos enfrentando respecto al suministro, parecen ahogarse en el silencio y en la providencial tranquilidad experimentada después de la tormenta. Sin embargo, al día de hoy existen motivos que permiten deducir que además de estar sometidos a una prolongada estafa, los colombianos seguimos expuestos a un “corto circuito” en el sistema de electricidad nacional, resultado de los malos manejos del CC, la herramienta justamente diseñada para evitar estos impases.
Así las cosas, el fantasma de la crisis persiste porque muchos de los recursos entregados a estas empresas no los están usados para potenciar sus activos de generación, no existen controles suficientes de parte de los agentes o instituciones destinados a asegurar el cumplimiento de los parámetros técnicos que habilitan a inversionistas o generadores para poder recibirlos, así como tampoco parecen haber mayor interés del Estado por replantear de manera radical la concepción del negocio de la electricidad que sigue trasladando la carga de los riesgos, de los impactos, del crecimiento y hasta el “aseguramiento” de la provisión futura a los ciudadanos, que además tienen que comprar la electricidad a precios altos y en algunos casos con pésima calidad del servicio, todo lo cual produce en el país billonarias ganancias a generadoras y distribuidoras de electricidad.
Antecedentes del Cargo por Confiabilidad
En junio del presente año fue publicado el “Informe de resultados de la actuación especial de fiscalización sobre el manejo del Cargo por Confiabilidad”, desarrollado por la Contraloría General de la República. El estudio resumido en el informe fue llevado a cabo por el ente regulador con el propósito de fiscalizar el manejo del Cargo, estudio enfocado en la gestión de las instituciones involucradas en el CC, en el manejo de los recursos, en los ajustes regulatorios del precio de la generación bajo condiciones críticas y el incumplimiento de las Obligaciones de Energía Firme (OEF) (1).
El CC (Ver recuadro 1) es la versión 2.0 del Cargo por Capacidad creado por el artículo 13 de la Ley 143 de 1994 (2). Este primer cargo, creado en la década de los noventas, inauguró el esquema de remuneración a los generadores de electricidad mediante el cuál el Gobierno autorizó la transferencia de altísimos montos de dinero desde la sociedad hacía las arcas de las generadoras de energía para que estas pudieran disminuir sus riesgos operacionales y aseguraran el suministro de electricidad. Tal y como lo consigna el documento ABC Cargo por Confiabilidad de la Creg (Ver recuadro 2): “El anterior modelo de Cargo por Capacidad consistía en un mecanismo de remuneración administrado de la capacidad de generación, que garantizaba un ingreso fijo anual por megavatio instalado, a un precio definido por el regulador. No existía una obligación concreta de los generadores, asociada a esta remuneración”.
Gracias al Cargo de Capacidad, se estima que entre los años 1994 y 2004, según lo consignado en el documento de la Creg D-038-2004, las generadoras de electricidad recibieron la nada despreciable suma de USD $5.000 millones sin que el manejo de estos dineros fuera objeto de fiscalización o auditoría alguna por parte del Estado o las autoridades competentes.
El informe de la Contraloría específica que algunas deficiencias tales como “[…] la inestabilidad de los resultados de la herramienta de asignación de las unidades, los problemas en la definición del producto y en la remuneración de la capacidad teórica, y la exclusión del comportamiento y capacidad de pago de la demanda; llevaron a la Comisión de Regulación de Energía y Gas –CREG– a diseñar un esquema nuevo basado en un mecanismo de mercado denominado Cargo por Confiabilidad, esquema que opera desde el primero de diciembre de 2006, conservando lo esencial del sistema de liquidación, facturación y recaudo del anterior cargo”.
Pero en esta oportunidad se pretendió amarrar la asignación de los recursos a la disponibilidad de activos de generación que mostraran y se comprometieran a consolidar cada uno de los generadores o inversionistas. Estas capacidades de producción serían calculadas a través de los indicadores ENFIC (3) y OEF auditados y certificados por instituciones competentes que se encargarían de reportar los resultados a la Creg, institución con la “virtual” potestad de mantener, prorrogar o sancionar por el incumplimiento de los compromisos de producción asumidos en el esquema del Cargo de Confiabilidad.
¿Cómo asignan el Cargo por Confiabilidad?
Según el documento ABC Cargo por Confiabilidad (4), todo empieza con la participación de los propietarios de plantas e inversionistas interesados en llevar cabo nuevos proyectos de generación, en una subasta convocada y regulada por la Creg. Estas subastas se llevan a cabo para asignar las Obligaciones de Energía Fime (OEF), es decir la cantidad de energía que estas generadoras o inversionistas se van a comprometer a entregar durante un período establecido a precios eficientes. La empresa Xm (Ver recuadro 2), precisa: “Con las obligaciones de energía firme, los generadores se comprometen a entregar en la bolsa de energía una cantidad preestablecida de energía cuando el mercado indique que se presentan condiciones de escasez; es decir, en cada uno de los días para los cuales en al menos una de las horas el precio de bolsa supera al precio de escasez. En tales períodos, los generadores venden su energía comprometida en obligaciones de energía firme al precio de escasez y la energía adicional al precio de bolsa” (5).
No todos los interesados pueden participar en estas ferias, según plantea el documento inmediatamente referido: “Para participar en las Subastas para la Asignación de Obligaciones de energía Firme o en el mecanismo de asignación que haga sus veces, los agentes interesados deberán presentar previamente al Administrador de la Subasta una garantía que cubra la obligación de entregar, en las fechas y condiciones requeridas en la regulación, las garantías exigidas a quienes resulten con asignación de Obligaciones de Energía Firme. Adicionalmente, deberán haber entregado las garantías al Promotor de la Subasta para el pago de la Comisión de Éxito”.
La subasta es precedida por un período de precalificación donde tanto generadores como inversionistas deben proporcionar la información requerida que permita calificarlos como agentes con capacidades técnicas y respaldo económico para cumplir con las obligaciones OEF que pudieran ser pactadas con ellos. Precisa el ABC del Cargo por Confiabilidad: “Para plantas de generación nuevas o especiales, deberán aportar certificación de la UPME de que el proyecto se encuentra registrado al menos en fase 2 y que se ha presentado ante esta entidad el estudio de conexión a la red de transmisión. En el caso de plantas hidráulicas, deberán disponer de registros históricos de aportes hidrológicos de al menos 20 años. Para plantas o unidades de generación termoeléctrica, deberán aportar copia de las licencias ambientales asociadas a la operación con el combustible o combustibles elegidos por el generador para respaldar su energía firme. Finalmente, todos los interesados deberán cumplir con los plazos para el suministro de información y documentación, declaración de parámetros y energía firme establecidos para el periodo de precalificación de la subasta”.
Las subastas para la asignación de obligaciones de energía firme se llevan a cabo tres años antes de que tal energía sea requerida, los inversionistas gozan con un período de gracia de hasta siete años para empezar a cumplir sus obligaciones energéticas. Estas subastas se desarrollan con una metodología llamada de “reloj descendente” y funcionan de una forma bastante particular: la subasta abre con una cantidad de dólares por Kw producido ofrecidos por la Creg, los generadores e inversionistas comunican cuanta energía están dispuestos a vender al precio comunicado. El administrador de la subasta (Asic) suma las ofertas, y si la cantidad ofertada es superior a la que se pretende contratar, repite el proceso. La subasta, finalmente, se cierra cuando la cantidad que ofertan los generadores es igual a la que se quiere contratar (con su respectivo precio). Una subasta de este tipo puede representarse en la gráfica 1.
Gráfica No. 1. Subasta de Reloj descendente
Tomada de: http://www.creg.gov.co/cxc/secciones/subasta_asignacion/descripcion.htm
Este proceso suele endilgar responsabilidades de producción en términos de Teravatios hora–año (Twh-año) a cada generador que tendrá que producir esta cantidad de energía comprometida en el tiempo definido. En todo este tiempo no podrá vender la energía por encima del Precio de Escasez prefijado por la Creg y actualizado mensualmente de conformidad a lo establecido en la Resolución CREG 071 de 2006. Solo después de cumplir con este largo proceso, de pactar las responsabilidades mencionadas, los generadores e inversionistas pueden acceder a los recursos del Cargo por Confiabilidad.
Los hallazgos de la Contraloría
El informe de resultados la Contraloría General de la República consigna algunos delicados hallazgos. El primero de ellos está relacionado con la verificación de los parámetros del ENFICC bajo responsabilidad del Concejo Nacional de Despacho (CND) quien había contratado a XM para llevar a cabo tales controles, detalla el informe: “[…] se otorgó una remuneración a los diferentes agentes generadores por la disponibilidad de activos de generación con las características y parámetros declarados para el cálculo de su Enficc, sin que se verificara por medio de auditorías y en su totalidad, dichas características y parámetros”.
Solo entre los meses de agosto del 2007 y enero 2008 se dejaron de auditar con parámetros asociados a la Enficc 180 generadoras en todo el país, y la desarrollada se hizo de manera incompleta pues seis parámetros fundamentales (Topología de plantas Hidráulicas, Filtraciones, Descargas máximas embalses, Capacidad túneles, Almacenamiento de combustibles y Serie histórica de caudales medios mensuales de los ríos del SIN) solo fueron auditados hasta junio del 2010, más de dos años después, a pesar de contar con los procedimientos para efectuar tales verificaciones.
Otro de los hallazgos señala a la propia Creg como institución responsable de posibles detrimentos, pues según la Contraloría: “[…] se identificaron posibles incumplimientos de obligaciones asociadas a imposición de sanciones frente a discrepancias en los valores de parámetros de la ENFICC”. Al respecto, el Informe subraya el caso de Generador Prado y Empresa de Energía del Pacífico S.A. E.S.P para los cuales los informes de auditorías de enero del 2008 y de junio del 2010 dieron cuenta de que no estaban cumpliendo con algunos parámetros, sin que por ello fueran objeto de sanción alguna. Grave situación.
Los activos entregados a las empresas de generación se convirtieron, en la mayoría de ocasiones, en recursos que estas emplearon para financiar año a año sus actividades de operación e inversión. Amplía el informe del ente: “Esto no es deseable en la medida en que los recursos del Cargo por Confiabilidad son financiados por los usuarios y deben destinarse únicamente a mantener operativos los activos comprometidos en el Esquema y no a financiar toda la operación de una empresa; esta condición trae como riesgo adicional que las empresas con márgenes de maniobra estrechos (poco efectivo disponible), presenten problemas de liquidez e incluso tengan que operar a pérdida”. Esta situación no se dio en todas las empresas, en termoeléctricas como Termocandelaria y Termovalle los ingresos por este cargo resultaron ser fundamentales para cubrir sus necesidades de inversión y operación.
Cómo si lo anterior fuera poco, la Contraloría se refirió al incremento desbordado en las tarifas de electricidad anunciadas desde fines del año pasado (ver: Estafa legalizada: incrementan el valor de la electricidad https://www.desdeabajo.info/colombia/item/27522-estafa-legalizada-incrementan-el-valor-de-la-electricidad.html ): “Para ajustar el Precio de Escasez (6), la Comisión de Regulación de Energía y Gas, expidió la Resolución 178 de 2015, lo que se constituye en un traslado efectivo a los usuarios de las pérdidas de corto plazo que pudieron tener aquellos agentes cuyos costos de producción sobrepasan la remuneración recibida (Precio de Escasez). Esto fue trasladado como observación con alcance fiscal y disciplinario, a la CREG”.
Como consecuencia de este incremento decretado por la Creg el Estado tuvo que meterse la mano al bolsillo para sacar $53.706 millones de pesos para cumplir con las obligaciones de los subsidios a su cargo durante la vigencia de la resolución 178. La Contraloría precisa que si bien, aún, no pueden endilgarse responsabilidades fiscales, sin embargo: “ […] se mantiene la observación con alcance administrativo y se sugiere adelantar una Indagación Preliminar a efectos de establecer si la gestión que se reprocha a la CREG constituye un acto de gestión fiscal, ajustado a la descripción que de la misma hace el artículo 3 de la Ley 610 de 2000; lo mismo que identificar qué servidores públicos, con su actuar comisivo u omisivo, pudieron generar el presunto detrimento al patrimonio público que se infiere de lo actuado por la Contraloría General de la República”.
Muchos interrogantes se desprenden de estos hallazgos. Pocas explicaciones se encuentran para que organismos con competencias establecidas por la Ley para verificar el cumplimiento de las disposiciones técnicas del Cargo por Confiabilidad no hayan actuado ante un masivo incumplimiento (Ver recuadro 3). No se entiende cómo fue posible que otorgaran tantas libertades a las empresas para manejar los recursos por recibir; cómo pudo tomar forma una normativa tan laxa que nunca estableció el mínimo control sobre el manejo contable y administrativo dado por esta empresas a multimillonarios recursos entregados por los usuarios, recursos que al día de hoy superan los USD $8.000 millones.
Tambalea la legitimidad de este rubro. Cuando a finales del año anterior las condiciones de escasez, amenazaron con el desabastecimiento, fue claro que las empresas que habían recibido dinero por este monto no estaban en capacidad de cumpliendo con sus OEF, al precio estipulado de producción y venta, bajo las condiciones críticas impuestas por la sequía. Esto no solo permitió vislumbrar los malos manejos dados a los recursos, lo que hoy confirma la Contraloría con sus apreciaciones, sino que permite cuestionar –una vez más– la lógica neoliberal latente en el negocio de la electricidad propiciada por el gobierno colombiano: aquella que prescribe que recae sobre los mismos usuarios que enriquecen a las empresas –comprando su energía– la financiación de la estabilidad financiera, la capacidad de inversión y generación de electricidad, así como minimizar todos los riesgos que puedan derivar de contingencias impuestas por su actividad económica. Excelente negocio para quienes tengan los millones necesarios para invertir en este sector.
(Recuadro 1).
¿Qué es el Cargo por Confiabilidad?
El informe de la Contraloría precisa: “El Cargo por Confiabilidad se define como la remuneración que se paga a un agente generador por la disponibilidad de activos de generación con las características y parámetros declarados para el cálculo de la ENFICC (7), que garantiza el cumplimiento de la Obligación de Energía Firme (OEF) (8) que le fue asignada en una subasta para la asignación de OEF’s u otro mecanismo que haga sus veces” (9).
En términos prácticos puede decirse que este Cargo fue creado para asegurar a las empresas generadoras de electricidad, capaces de comprometerse a producir y entregar al Sistema Interconectado Nacional (SIN) una cantidad diaria de energía (en condiciones ideales o adversas de despacho), un cúmulo de recursos adicionales para invertir en equipos e infraestructura fortaleciendo su capacidad de generar electricidad para abastecer la demanda futura bajo cualquier condición, asegurando la confiabilidad del suministro. Otro de los objetivos de este Cargo se proponía mantener estables los precios de energía eléctrica pagada por los usuarios en periodos de sequía prolongada.
¿Quién aporta el Cargo por Confiabilidad? No es el Gobierno, son millones de usuarios quienes pagan este monto como un rubro adicional en los recibos de electricidad que cancelan mes tras mes. Puede decirse que a estos colombianos, según lo argumentado por la Creg, fue a quienes correspondió aportar el dinero para: “i) motivar la inversión en generación de punta, logrando la estabilización de los ingresos de los generadores; tomando en consideración que en general, esta generación resulta más costosa comparada con la generación que se requiere en la operación normal del sistema, y ii) otorgar señales de inversión para que nuevos proyectos entren a competir en el largo plazo y para que los existentes permanezcan en el mercado […] (10)” y evitar que: “dadas las altas volatilidades en los precios del mercado, se genera[ra] incertidumbre que el inversionista valora como un mayor nivel de riesgo en la inversión y asimismo los usuarios prefieren no recibir una señal de precios volátil, con lo cual están dispuestos a asumir dicho costo” (11).
De esta manera, usted, aquel, los otros, estos, los de más allá, todos, somos quienes debemos minimiza, con nuestros recursos, los riesgos a los grandes capitales de los inversionistas en el sector.
(Recuadro 2)
¿Cuáles son los agentes vinculados al Cargo por Confiabilidad?
Según el documento publicado por la Contraloría General de la República, los siguientes son algunos de los agentes e instituciones vinculadas al manejo del cargo por confiabilidad (CC).
* Ministerio de Minas y Energía (MME): “El MME formula, adopta, dirige y coordina la política en materia de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica, también coordina y hace seguimiento a todas las actividades relacionadas con el servicio público de electricidad, define los criterios para el aprovechamiento económico de las fuentes convencionales y no convencionales de energía, dentro de un manejo integral eficiente y sostenible de los recursos energéticos del país y promueve el desarrollo del uso eficiente y racional de la energía”.
* Unidad de Planeación Minero Energética (UPME): “Define los planes de expansión en generación y red de interconexión, los cuales deben concordar con las políticas trazadas en el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Energético Nacional. Además es la entidad encargada de elaborar las proyecciones de demanda objetivo, dentro de la operatividad de las subastas de energía en firme”.
* Comisión de Regulación de Energía y Gas (Creg): Comisión de Regulación de Energía y Gas. Según el informe de la Contraloría referenciado, esta Comisión se encarga de desarrollar el marco regulatorio para incentivar la capacidad de generación y transmisión en el Sistema Interconectado Nacional (SIN), así como crear las condiciones para asegurar la disponibilidad de una oferta energética capaz de abastecer la demanda. Esta Comisión es la encargada de definir el Precio de Escasez que determina el nivel del precio de Bolsa usado como base para calcular las OEF, también establece los protocolos, parámetros y demás aspectos necesarios para la realización de las subastas, tiene la potestad para modificar las normas en las resoluciones concernientes al Cargo por Confiabilidad.
* Centro Nacional de Despacho (CND): “[…] Es el encargado de la planeación, la supervisión y el control de la operación integrada de los recursos de generación, interconexión y transmisión del Sistema Interconectado Nacional, teniendo como objetivo una operación segura, confiable y económica. El CND está sujeto al cumplimiento del Código de Operación y a los Acuerdos Técnicos del CNO” (12).
* Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales (ASIC): Dependencia del Centro Nacional de Despacho de que tratan las Leyes 142 y 143 de 1994, encargada del registro de fronteras comerciales, de los contratos de energía a largo plazo; de la liquidación, facturación, cobro y pago del valor de los actos, contratos, transacciones y en general de todas las obligaciones que resulten por el intercambio de energía en la bolsa, para generadores y comercializadores; de las Subastas de Obligaciones de Energía Firme; del mantenimiento de los sistemas de información y programas de computación requeridos; y del cumplimiento de las demás tareas que sean necesarias para el funcionamiento adecuado del Sistema de Intercambios Comerciales (SIC). (Fuente: R. CREG-071-2006; Art. 2)
XM S.A. E.S.P: “Compañía de Expertos en Mercados, es la empresa que opera y administra el mercado eléctrico colombiano. XM es una empresa filial de ISA.XM se encarga de operar el Sistema Interconectado Nacional colombiano a través del Centro Nacional de Despacho –CND– y de administrar el Mercado de Energía Mayorista –MEM–. Además, XM administra las Transacciones Internacionales de Electricidad de corto plazo –TIE– con Ecuador y coordina la operación interconectada con el Sistema Eléctrico Venezolano”.
(Recuadro 3)
Las sanciones que debieron ser interpuestas
El informe de resultados de la Contraloría General de la República consigna (13):
1.3.4. Sanciones por incumplimiento del régimen de garantías
En general para cualquier agente generador que incurra en cualquier evento de incumplimiento establecido en el reglamento de garantías, se le hacen efectivas las garantías respectivas e implica la pérdida de la asignación de la OEF objeto de la misma, así como de la remuneración asociada.
Por incumplimiento de parámetros de la Enficc
La definición de la existencia de discrepancias entre los valores verificados de los parámetros y los reportados por los agentes, por fuera de los rangos de holgura o margen de error definidos por la CREG, conlleva a la pérdida de la asignación de OEF para el Período de Vigencia de la Obligación para el cual se utilizó la información sobre parámetros entregada por los agentes. Lo anterior implica además, la cesación de los pagos por concepto de CC que aún no se hayan efectuado y la devolución de los pagos recibidos en la forma como lo defina la Creg. En consecuencia, los pagos por concepto del CC están sometidos a condición resolutoria, consistente en que si mediante acto administrativo en firme, la Creg determina la existencia de discrepancias en los parámetros verificados, los pagos hechos sobre el correspondiente período, se tienen como pago de lo no debido.
Por incumplimiento de disponibilidad en condiciones críticas
Cuando un generador declare para el despacho horario una disponibilidad igual a cero y la planta sea requerida por el CND para cubrir generación de seguridad y las autoridades competentes determinan que su indisponibilidad no es justificada, el agente se hace responsable por los perjuicios derivados del racionamiento causado. Esto implica además, que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios puede tomar posesión de la empresa.
1 La Obligación de Energía Firme (OEF) alude a cantidades de energía que las generadoras se comprometen a entregar por un periodo específico para garantizar a los usuarios que el servicio de electricidad sea confiable bajo condiciones críticas. El cargo por confiabilidad corresponde a todas las OEF asignadas en subasta por la Creg y se paga al precio del cierre de la misma.
2 “Por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética”.
3 La Enficc (Energía Firme para el Cargo por Confiabilidad), es la máxima energía eléctrica que es capaz de entregar una planta de generación continuamente, en condiciones de baja hidrología, en un período de un año.
4 ABC Cargo por Confiabilidad. http://www.xm.com.co/Promocin%20Primera%20Subasta%20de%20Energa%20Firme/abc2.pdf
5 Experiencias de la segunda subasta de energía firme en Colombia. http://www.xm.com.co/BoletinXM/Pages/NuestroEditorialEne11.aspx. 12 de noviembre del 2012.
6 El Precio de Escasez se disparó por el incremento desbordado del gas, combustible usado preferencialmente por las termoeléctricas del país para sus operaciones de generación. Este incremento del precio se debe a la disminución de la producción de este combustible Colombia.
7 La Enficc (Energía Firme para el Cargo por Confiabilidad), es la máxima energía eléctrica que es capaz de entregar una planta de generación continuamente, en condiciones de baja hidrología, en un período de un año.
8 La Obligación de Energía Firme (OEF) alude cantidades de energía que las generadoras se comprometen a entregar por un periodo específico para garantizar a los usuarios que el servicio de electricidad sea confiable bajo condiciones críticas. El cargo por confiabilidad corresponde a todas las OEF asignadas en subasta por la Creg y se paga al precio del cierre de la misma.
9 Contralorìa General de la República. Informe de resultados de la actuación especial de fiscalización sobre el manejo del Cargo por Confiabilidad. Junio del 2016. pp:7 – 8.
10 Ibíd., p. 8.
11 Ibíd., p. 9.
12 Descripción del Sistema Eléctrico Colombiano. http://www.xm.com.co/Pages/DescripciondelSistemaElectricoColombiano.aspx
13 Contraloría General de la República, Op. Cit., p. 14.
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