Referendo, como mecanismo de participación

 

Desde la promulgación de la Constitución Política en 1991 mucho se ha hablado del modelo democrático de participación. Desde su preámbulo se encuentra claramente establecido un esquema que busca trascender de las prácticas representativas a las participativas. Así se generó una gran expectativa por las formas o métodos a través de los cuales la ciudadanía en general pudiera ser partícipe de las reformas políticas necesarias y de la generación de nuevas propuestas para la satisfacción de las necesidades más sentidas de la comunidad. Pero las expectativas vinieron sobretodo del ejercicio de la población como constituyente primario.

 

Adicionalmente, la Carta Política estableció mecanismos concretos de participación para el ejercicio de la soberanía popular que posteriormente encontraron un mayor desarrollo en la Ley 134 de 1994. Esa ley aborda los temas conceptuales y de procedimiento y remite a normas que ya regulan ámbitos relacionados con la implementación de cada uno de ellos como es el caso de las campañas y votaciones.

 

Pero todo desarrollo normativo —por detallado que sea— requiere siempre una labor de interpretación que debe guardar correspondencia con los postulados teóricos, filosóficos y políticos que motivaron su expedición. Partiendo de estas premisas manifestamos nuestra preocupación originada en el concepto rendido por el Procurador General de la Nación frente al referendo reeleccionista, pues se trata de un precedente importante para la comprensión y el estudio de los mecanismos de participación popular en Colombia.

 

Tal concepto enaltece la participación ciudadana y, sobretodo, las propuestas de reforma constitucional de origen popular, toda vez que asevera: “La expresión del constituyente primario es determinante en la sustitución del contenido de la Carta sin más limitaciones que las de orden formal o de procedimiento establecidas por el pueblo en 1991”*.

 

Pese a lo inicialmente manifestado, considera que el proyecto de reforma constitucional que se tramita como ley ante el Congreso no es intangible. Por tal razón puede ser modificado siempre que se proteja la unidad de materia sin que el origen de la iniciativa le merezca un trato diferencial.

 

El señor Procurador —quien tiene por encargo vigilar el cumplimiento de la Constitución y la protección de los derechos humanos— considera que los referendos de iniciativa popular e iniciativa gubernamental deben tener el mismo tratamiento en sus etapas de inscripción, trámite y aprobación de la ley, sin dilucidar otros asuntos, como los alcances del poder constituyente primario, el ejercicio del poder de reforma del Congreso, el respeto al derecho de participación ciudadana y el verdadero sentido de la democracia participativa.

 

 

Así, el director del Ministerio Público afirma que no hay diferencia —ni teórica ni jurídica— entre la iniciativa de reforma derivada de un poder constituido (“el Ejecutivo”) y aquella derivada del constituyente soberano (“el Pueblo”). Ello a todas luces es un exabrupto porque incluso desde una interpretación simplista del Derecho se hacen evidentes las diferencias y no se puede pretender un trato igualitario u homologado.

 

Los referendos de iniciativa popular son un ejercicio de democracia directa y una manifestación del derecho a la participación sin más limitaciones que las impuestas previa y expresamente por el propio constituyente primario en la Carta Política. Esos referendos no pueden ser pensados o interpretados como un instrumento que culmina en un acto de representación que faculta a los representantes del pueblo a introducir modificaciones que transforman o desnaturalizan la propuesta. La Corte Constitucional habló en su sentencia C-551 de 2003 de la viabilidad de las modificaciones al texto por parte del Congreso. Pero lo hizo circunscrita al análisis de una iniciativa gubernamental que debe ser más vigilada y controlada, máxime si tenemos en cuenta que nuestro sistema de gobierno conlleva una preponderancia del Ejecutivo sobre los demás poderes, salvo el del pueblo.

 

El referendo también implica un control del ejercicio político mismo que es desplegado o ejercitado por el Congreso de la República en el trámite de la ley de convocatoria. Pero en tal sentido lo que se puede esperar son las recomendaciones o ajustes —y finalmente la aprobación de la iniciativa de origen popular— dando cuenta de una verdadera representación de los intereses de la ciudadanía. 

Interpretar los referendos de iniciativa ciudadana de otra manera sería tanto como afirmar que la participación ciudadana consiste en la formulación de una propuesta, la recolección de apoyos y la intervención en los debates de cada una de las Cámaras para finalmente dejar en manos de los representantes la decisión de aprobar, rechazar o modificar ilimitadamente la reforma. Tal concepción no enaltece el mecanismo ni es una verdadera práctica de participación ciudadana. Al contrario, es un acto de sometimiento de la voluntad soberana a los poderes constituidos.

 

Por todo lo anterior, hacemos un llamado a todo el pueblo colombiano para que enarbolemos las banderas de nuestra soberanía y reivindiquemos nuestros derechos ya que se encuentra en juego nuestro modelo constitucional y social de derecho democrático, participativo y pluralista.

 

*Concepto Nº 47466 del 8 de septiembre de 2009. Procurador General de la Nación.