Soplan vientos que traen el eco de gravar la totalidad de alimentos con el IVA en un 19 por ciento. Es la propuesta facilista para recomponer el déficit fiscal que sobrelleva el país, medida que le representaría un recaudo adicional al gobierno nacional de 771 mil millones de pesos al mes –9.3 billones de pesos al año, algo superior al 0.9% del PIB–. ¿Por qué es improcedente esta medida y cuáles serían sus consecuencias?
De nuevo el debate sobre la necesidad de realizar una reforma estructural tributaria gana espacio a nivel nacional. Esta vez producto de la difícil situación fiscal del país, agravada por la pandemia del covid-19 en 2020 y con ella la caída de ingresos del gobierno nacional de un 2.5 por ciento del PIB y el aumento del gasto público para enfrentar la crisis social y económica en curso.
Como en otras ocasiones, sectores defensores de los privilegios de pocos proponen como uno de los pilares para mejorar las arcas públicas la universalización del impuesto al valor agregado –IVA– para todo el conjunto de bienes y servicios de la canasta familiar. Una propuesta improcedente, como permite afirmarlo las mismas cifras oficiales sobre los impactos recaudatorios y en la distribución de ingresos de diferentes opciones alternativas de reforma del IVA.
Algunas consideraciones generales de contexto
En el Gráfico 1 puede apreciarse, a manera de preámbulo, cuán regresivo resultaría ser la generalización de la tarifa del 19 por ciento del IVA a la totalidad de bienes y servicios consumidos por los hogares en Colombia, ya que este impuesto como proporción del ingreso total de los hogares variaría desde el 24 por ciento para el caso de los hogares en pobreza y el 17 por ciento para el de hogares en vulnerabilidad, que resultan ser muy superiores al de los hogares con mayores ingresos de la denominada clase alta (el 7% para los hogares del decil 10 con los mayores ingresos y 12%, en promedio, para los deciles 7 a 9).
Así pues, a diferencia de lo argumentado recientemente en ciertos círculos especializados a nivel internacional, no es cierto que a priori el IVA generalizado pueda resultar progresivo dado el nivel y composición de los gastos en bienes y servicios que realizan los hogares según nivel de ingreso en el caso de un país como Colombia, con elevados niveles tanto de pobreza monetaria (cercano al 35.7% en 2019, justo antes de la pandemia del covid-19 que la recrudeció de manera significativa en 2020) como de concentración de ingresos y de riqueza.
Ante estas circunstancias, resulta claro que el diseño de una reforma del IVA en Colombia ha de ser enmarcado, en sentido estricto, en una visión de economía política que pondere debidamente los principios constitucionales de equidad, progresividad y eficiencia, aparte de los de simplicidad y transparencia, a la luz de propósitos básicos como los de inclusión social, reducción de la pobreza y la desigualdad societal.
La clasificación del gasto según grupos de la canasta familiar
El Dane, con base en la Encuesta Nacional de Presupuesto de los Hogares (Enph) 2016-2017, seleccionó la nueva canasta y revisó la metodología aplicada al Índice de Precios al Consumidor. Entre los cambios están los nuevos ponderadores a nivel de las 12 divisiones, grupos de gasto y clases de gasto para cada una de las clases sociales1.
En la misma destaca el peso específico del grupo de alimentos en el gasto de los hogares en el país, a saber –siempre en por ciento–: 13.89 a nivel general, el 22.10 para los hogares en pobreza, el 20.56 para los hogares en vulnerabilidad, el 14.57 para los hogares de la denominada clase media y el 7.51 para los hogares de la clase de ingresos altos.
A su vez, el gasto conjunto en alimentación y arriendos llega a representar el 39.05 del gasto total para el agregado de hogares en el país, llegando incluso hasta el 53.73 del gasto en el caso de los hogares en pobreza, el 48.43 en el de los hogares en vulnerabilidad, el 39.94 en el de los hogares de clase media y el 29.88 en el de los hogares de ingreso alto.
El gasto total de los hogares y su composición
De acuerdo con esta encuesta de 2016-2017, el gasto total mensual de las unidades de gasto alcanzó 27.4 billones de pesos mensuales (328.8 billones de pesos al año), distribuidos fundamentalmente en: alimentos y bebidas no alcohólicas (4.4 billones de pesos mensuales, equivalente al 15.9 por ciento del gasto total); alojamiento, agua, electricidad, gas y otros combustibles (7.9 billones de pesos mensuales, 28.7% del gasto total); bienes y servicios diversos (5.0 billones de pesos mensuales, 18.3%) y transporte (2.6 billones de pesos mensuales, 9.5%), entre otros.
En estas condiciones, la distribución del IVA del 19 por ciento a toda la canasta familiar a nivel de las clases sociales muestra cómo el recaudo se concentraría en lo fundamental en los hogares de la clase media (44%), seguido por los hogares en vulnerabilidad (26%), los hogares en pobreza (19%) y, finalmente, los de la clase alta (11%), destacándose cómo el peso del impuesto IVA sobre el ingreso representaría el 24.4 por ciento para los hogares en pobreza, mientras que para aquellos de altos ingresos sería de tan sólo el 10.8 por ciento y mucho menos para el 1 por ciento de los hogares más ricos de la clase alta para los que el IVA a la canasta familiar sólo afectaría el 7.3 por ciento de su ingreso.
El efecto de la medida es inocultable. De ahí que la propuesta debiera orientarse a no gravar la canasta básica de los hogares en pobreza y vulnerabilidad, ni tampoco a los rangos o sub-deciles de ingresos bajos de la clase media, para que con ello se lograran mejoras sustanciales en el índice Gini de concentración de ingresos al poder pasar de 0.5438 a 0.5166.
Ante esta composición del gasto de los hogares en el país, universalizar la tarifa del IVA del 19 por ciento a la canasta familiar de bienes y servicios generaría un recaudo aproximado de 62 billones de pesos al año (6.2% del PIB).
La potencia del impacto
Mediante una microsimulación del IVA a toda la canasta familiar, se estima que su universalización al 19 por ciento para todos los bienes y servicios, si todos los demás factores permanecen constantes, reconfiguraría de manera apreciable la estructura de las clases sociales, con un aumento de la proporción de hogares en pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad y una reducción de la de hogares de clase media, en la medida en que:
(i) cerca del 23 por ciento de los hogares en pobreza no extrema serían expulsadas a la pobreza extrema,
(ii) un 16 por ciento de los hogares vulnerables serían expulsados a la pobreza, y
(iii) un 23 por ciento de los hogares de la clase media serían expulsadas a vulnerabilidad.
Como queda claro, de así proceder ello conduciría a un inaceptable empobrecimiento y agudización de la vulnerabilidad de amplios grupos poblacionales, ya de por sí golpeados por la política económica en voga desde décadas atrás, y más agravados con la pandemia del covid-19, consecuente con un aumento del índice Gini de concentración del ingreso de un 0.5438 antes del impuesto IVA a 0.5705 después del mismo a toda la canasta básica para toda la población.
La importancia de este tipo de impactos ha sido reconocida por organismos internacionales y círculos de expertos al punto de recomendar que con la ampliación de la base gravable del IVA a bienes y servicios de la canasta familiar se implanten medidas de compensación (créditos fiscales, devolución de IVA, entre otros) focalizada a favor de los hogares en pobreza y vulnerabilidad. A pesar de lo anterior, dados los altos niveles de informalidad como de precariedad de ingresos de amplios grupos de nuestra sociedad y ante los graves vacíos en la interoperabilidad y robustez estadística de los registros administrativos en un país como Colombia, se generan importantes desigualdades, injusticias, asimetrías, inequidades, falencias en la cobertura de la población y elevados costos de transacción no solo para la administración pública sino también para los mismos hogares elegibles.
En cuanto a la pretendida corrección de este tipo de políticas en Colombia, resulta muy aleccionadora la experiencia de la devolución del IVA, debido a que hasta el presente tan sólo llega a cubrir a un millón de hogares pobres (esto es, apenas un 23.3% de los hogares pobres en 2019, antes del recrudecimiento de la pobreza con la pandemia en 2020), lo cual constituye una muestra de la inadecuada capacidad gubernamental para lograr una oportuna e integral aplicación de medidas compensatorias a los hogares pobres y vulnerables, los cuales serán claramente afectados con la universalización de este impuesto. Así pues, en economías altamente informales y con precarios sistemas de información hay una alta brecha entre la imposición tributaria a la canasta familiar y la cobertura y efectividad de las compensaciones para hogares en pobreza y vulnerabilidad, por ejemplo.
Como ya se vió, el peso de los gastos en los rubros de alimentos y de arriendo de vivienda para los hogares en pobreza casi que duplica el correspondiente a los hogares de la clase de altos ingresos (un 54% en el primer caso), en este artículo se muestra, a manera de ejemplo, el impacto fiscal y en redistribución de ingreso de la implantación de una tarifa general del IVA del 19 por ciento para alimentos.
El IVA sobre alimentos
El gasto de los hogares en alimentos, según la Enph 2016-2017, fue de 4.06 billones de pesos mensuales en 2017 –esto es, 48.7 billones de pesos al año–. Los alimentos de mayor consumo son las carnes (28%), panes y cereales (18%), leche, queso y huevos (15%), y legumbres (14%) (Cuadro 1).
Gravar todos los alimentos con el IVA a la tarifa general del 19 por ciento, le representaría un recaudo adicional al gobierno nacional de 771 mil millones de pesos al mes –9.3 billones de pesos al año, algo superior al 0.9% del PIB–, el cual recaería –siempre en por ciento– en un 37 sobre los hogares de la clase media, un 33 sobre vulnerables, un 25 sobre los empobrecidos y apenas un 5 sobre los de la clase alta.
Aplicar este tipo de medidas, si todos los demás factores permanecen constantes, llevaría a expulsar, por ejemplo, a un conglomerado de 963 mil personas (5.6%) en vulnerabilidad a la pobreza, e incrementaría la inequidad en la distribución de ingresos en el país al elevarse el índice de Gini de concentración de 0.5438 a 0.5502.
Ahora bien, si se aplicara el IVA sobre alimentos a una tarifa del 19 por ciento para los hogares de los deciles 9 y 10 de más altos ingresos en el país se evitaría dicho incremento de la concentración y, por el contrario, podría incluso reducirse muy ligeramente de 0.5438 a 0.5407, aparte de generar un recaudo de cerca de 0.23 por ciento del PIB al año.
Por ello, lo procedente es aplicar una tarifa del 19 por ciento del consumo imputado –según lo estimado con base en la Enph del Dane para los hogares de diferentes clases y deciles de ingreso– para los hogares de altos ingresos, y con una tarifa del 0 por ciento para el resto de hogares.
El caso de otros componentes de la canasta
Siguiendo similar planteamiento para el caso de los otros rubros importantes en la canasta de consumo como son los arriendos pagados e imputados, la electricidad, gas y agua, por un lado, y alimentación y restauración fuera del hogar, es importante que el gobierno nacional y el Congreso de la República aprobaran el IVA en cuestión sobre los arriendos pagados e imputados para el caso de las personas jurídicas con mayores ingresos operacionales, así como la aplicación de la tarifa del 19 por ciento sobre el consumo de electricidad, gas y agua de las empresas.
Dado que los servicios de intermediación financiera medidos indirectamente se definen como la remuneración indirecta que obtienen las instituciones financieras y de seguros en las operaciones de préstamos, depósitos y seguros que realizan, así como la diferencia entre el tipo de interés de referencia que se fija para cada operación financiera y el tipo de interés que pagan las instituciones financieras, se debería implantar este mismo IVA a este tipo de servicios en cabeza de las entidades financieras y de seguros, aparte de los reducidos costos de transacción y simplicidad de su recaudo.
Escenarios alternativos para la imposición del IVA a la canasta familiar
Como síntesis de lo anterior, resulta de gran utilidad analizar la sensibilidad de los impactos en recaudo tributario y los cambios en la distribución de ingreso entre hogares a variaciones en la población de hogares sujeta al gravamen del IVA del 19 por ciento en el país. Como se aprecia en el Cuadro 2, si se aplicara el IVA universal en el porcentaje indicado a todos los hogares colombianos el recaudo adicional alcanzaría a un 6.2 por ciento del PIB al año y el índice Gini de concentración de ingresos se agravaría aún más al pasar de 0.5438 a 0.5705, en tanto que si sólo se aplicara el IVA a toda la canasta de los hogares del decil 10 de más altos ingresos con la tarifa del 19 por ciento y de 0 para el resto de los hogares, se aumentaría el recaudo al 1.8 por ciento del PIB al año y se reduciría apreciablemente el índice Gini de concentración al descender de 0.5438 a 0.5209.
Ahora bien, si se aplicara a la canasta de los hogares de los deciles 9 y 10 de mayores ingresos con la tarifa indicada y del 0 por ciento para el resto de hogares, se incrementaría el recaudo al 2.7 por ciento del PIB al año y se alcanzaría una reducción del índice Gini de 0.5438 a 0.5144.
Lo que demuestra con claridad suficiente la robustez de un diagnóstico de política pública que consulte con rigor las ventajas y desventajas existentes entre recaudo, equidad y progresividad a la luz de objetivos precisos de política económica y social.
En términos de eficacia del recaudo y redistribución de ingreso sobresalen, sin duda alguna, las alternativas de gravar focalizadamente a la canasta de los hogares de mayores ingresos en el país con la tarifa ya definida y del 0 por ciento para el resto de hogares, y en particular del 10 si no se quisiera afectar a algunos sectores de la clase media.
Así, entonces, existirían algunas variantes sobre estos tipos de opciones, para no mencionar otras, que facilitarían sopesar la más deseable en términos de recaudación, graduación, focalización y tarificación bajo los postulados de política pública aquí en referencia, así como en consonancia y estricta coherencia con los demás componentes de la reforma estructural tributaria.
Una opción deseable de política podría consistir en aplicar la referida tarifa del IVA a las personas naturales pertenecientes al 5 por ciento de las que cuentan con los mayores ingresos en el país, como una primera etapa, lo que generaría recursos tributarios por cerca de un 0.8-1.0 por ciento del PIB al año; luego, en la segunda etapa, se podría ampliar la aplicación del IVA pero con una tarifa del 15 por ciento al resto de las personas naturales pertenecientes al 10 por ciento de las con mayores ingresos en el país, que aportaría un recaudo adicional del orden del 0.5-0.6 por ciento del PIB al año, y, cuando sea conveniente e indispensable, en la tercera etapa se extendería la aplicación de este impuesto con una tarifa del 10 por ciento para las personas naturales del decil 9 de ingresos, que recaudaría en torno a un 0.3 por ciento del PIB al año, llegándose en este punto a un aporte recaudatorio acumulado del IVA a la canasta de consumo de los hogares del país próximo al 1.8-2.0 por ciento del PIB al año.
De acuerdo con lo ya argumentado, la mejor forma procedimental, si no única, de aplicar el gravamen, dadas las actuales restricciones en los registros administrativos y en la interoperabilidad de los sistemas de información gubernamental2, sería la de aplicarlo directamente a los hogares sujetos al gravamen a través tanto de la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios para el caso de los arriendos pagados e imputados, por ejemplo, como del mismo recibo del pago de servicios como la electricidad, gas y agua a condición de que se corrijan los graves sesgos de la estratificación actual.
En suma…
Dicen que un buen gobierno es aquel que garantiza felicidad, seguridad y bienestar a la sociedad con la que organiza la vida diaria. Y para garantizar tal tríptico no puede dejar de lado la justicia, en este caso en el campo económico, tributario y fiscal. Realizar tal precepto no es posible sin trascender las promesas. En este caso, invertir la política impuesta en Colombia desde décadas atrás con la cual se invirtió en 180 grados la lógica de “quien tiene más debe pagar más”, y para ello hemos tratado de dejar la evidencia sin que las neblinas impidan apreciarla en su debida manera.
Queda evidente, entonces, que otra política tributaria sí es posible, pero para hacerla realidad hace falta mucho más que argumentos… El reto queda para el conjunto nacional.
1 https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/precios-y-costos/indice-de-precios-al-consumidor-ipc/ipc-actualizacion-metodologica-2019/ipc-ponderadores.
2 Es de reiterar que el programa de devolución del IVA actualmente llega a menos del 23% de los hogares en pobreza en el país y que, según información oficial suministrada a la Corte Constitucional, a agosto todavía había más del 45% de los hogares en situación de desplazamiento forzado interno a los que no les había llegado ningún programa social del Gobierno nacional.
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