Tres décadas después de las leyes 142 y 143, el país llega a un nuevo gobierno con el mismo diagnóstico sin resolver: información sectorial dispersa, vigilancia sin metodología y reformas que no trascienden los períodos presidenciales. La propuesta no es volver a empezar: es construir, por fin, la arquitectura institucional que haga sostenible cualquier reforma.
Hay problemas que un país arrastra no porque nadie haya querido resolverlos, sino porque cada intento de hacerlo empezó de cero. El sector de servicios públicos domiciliarios en Colombia tiene ese perfil: siete gobiernos, aproximadamente diez y nueve superintendentes, dos comisiones de regulación y miles de millones de pesos invertidos en casi cuatro décadas, y aun así cerca de 13,8 millones de colombianos sin agua potable1 y más o menos 12,5 millones sin alcantarillado sanitario, en un país donde la cobertura de ese servicio apenas alcanza el 76,2% y en la Amazonía cae al 41,1%2, una Costa Caribe con servicio eléctrico crónico de mala calidad y una función de inspección, vigilancia y control que reacciona a las crisis en lugar de anticiparlas. El problema no es la voluntad: es la arquitectura.
El 25 de junio de 2026, el Consejo Nacional Electoral declaró electo a Abelardo de la Espriella como Presidente de la República para el período 2026–2030, con 12.959.542 votos (el 49,66% de la votación) frente al 48,70% de Iván Cepeda, en la segunda vuelta más reñida de la historia reciente del país3. Asumirá el 7 de agosto. Lo que hereda en materia de servicios públicos es conocido, pero vale la pena decirlo con precisión: Air-e intervenida con una deuda acumulada alrededor de los 3 billones de pesos con el sector eléctrico, y una cartera total que la Contraloría ubica en más de 6 billones4, embalses en 74,7% al 21 de junio cuando XM requiere superar el 80% antes del inicio de la sequía, con una probabilidad superior al 95% de que El Niño se fortalezca en el segundo semestre y un escenario que podría desplomar los embalses al 19,28%5, una Superservicios que pasó por tres superintendentes en cuatro años y el Proyecto de Ley 222 de 2024 que quedó a medio tramitar en el Congreso6. Eso es lo que hay.
Pero más importante que el inventario de urgencias es entender su causa común. Este artículo propone que el problema no es de gestión, aunque se registran errores de gestión, ni de normas, aunque las leyes 142 y 143 necesiten actualización. El problema es la ausencia de una arquitectura institucional que dé continuidad, rigor técnico y capacidad de anticipación al sector, independientemente de quién gobierne; esa arquitectura tiene nombre, forma y viabilidad técnica: se llama Sistema Nacional de Servicios Públicos Domiciliarios (Sinaspd).
Treinta años de un modelo que funcionó a medias
Las leyes 142 y 143 de 1994 no nacieron del vacío. Llegaron después del apagón de 1992, que dejó a Colombia sin luz por horas diarias, durante meses, y en el contexto de la nueva Constitución de 1991, que redefinió el papel del Estado sin terminar de resolver cómo se prestarían los servicios esenciales. La solución que se adoptó fue la del mercado regulado: operadores privados o mixtos compiten en generación y distribución, el Estado regula y vigila, y las tarifas cubren costos reales. En las ciudades grandes y los estratos medios, ese modelo funcionó: amplió cobertura, mejoró continuidad y profesionalizó la gestión de muchas empresas.
Donde falló (y sigue fallando) es donde el mercado no llega por sí solo: los municipios pequeños sin masa crítica de usuarios, las zonas rurales donde tender red es costoso y poco rentable, la Costa Caribe donde las condiciones sociales y financieras de las empresas distribuidoras nunca fueron las mismas que en el interior. Treinta y dos años después, esas brechas permanecen intactas. No porque nadie las haya visto, sino porque ningún gobierno construyó los instrumentos institucionales para cerrarlas de forma sostenida.
En julio de 2024, al cumplirse exactamente treinta años de las leyes, los propios analistas del sector señalaron que la norma había fallado en tres frentes específicos: la proyección de tarifas, la protección efectiva al usuario y la prestación continua e ininterrumpida del servicio7. No son fallas menores: son el núcleo de lo que una ley de servicios públicos debe garantizar.
Los intentos de reforma: una cronología necesaria
El gobierno de Gustavo Petro fue el que más explícitamente prometió reformar ese modelo. Y el que más claramente ilustra por qué las reformas al sector no prosperan cuando se construyen sin la arquitectura de base correcta. Tres episodios del cuatrienio lo resumen.
El primero: en 2023 circuló un borrador de 140 artículos y 85 páginas que buscaba, entre otras cosas, darle al presidente la facultad de regular directamente los servicios públicos sin pasar por las comisiones técnicas de regulación. El artículo 40 del texto preliminar proponía que “la regulación de los servicios públicos está a cargo del Presidente de la República, quien puede ejercer esta función directamente”. La propuesta fue rechazada desde todos los ángulos (gremios, analistas, congresistas) y en noviembre de 2023 el Gobierno confirmó que pospondría la radicación para 20248.
El segundo: en septiembre de 2024, el Gobierno radicó el Proyecto de Ley 222, más acotado y técnico. El PL 222 establecía nuevos derechos procesales para los usuarios, creaba una acción judicial específica para reclamarlos y obligaba a las empresas a estándares más altos de transparencia. Era un avance real dentro del modelo existente. Pero, como señaló el profesor Aníbal Zárate de la Universidad Externado, no modificaba las bases del modelo de la Ley 142: no tocaba el principio de eficiencia económica como rector del sistema, no creaba mecanismos de prestación directa en zonas sin cobertura rentable y no reformaba el diseño de fondo del esquema tarifario9. Para junio de 2026, el proyecto había sido aprobado en el Senado, pero su trámite en la Cámara quedó inconcluso.
El tercer episodio no es legislativo sino institucional: la Superservicios transitó por tres superintendentes en cuatro años. Dagoberto Quiroga, hasta octubre de 2024. Yanod Márquez, entre octubre de 2024 y agosto de 2025, diez meses marcados por cuestionamientos públicos a su conocimiento técnico del sector y una renuncia en cuya carta describía la entidad como capturada por “tendencias empresariales más cercanas a la captura de rentas”10. Felipe Durán Carrón, desde entonces, anunciando en junio de 2026 que la entidad pasaría revista a 598 empresas prestadoras de energía y gas, calificando la tarea de “titánica”, cuando debería ser rutina11.
Los tres superintendentes que pasaron por la entidad durante el cuatrienio compartieron un rasgo que vale señalar con franqueza técnica: ninguno llegó con experiencia consolidada y demostrable en regulación de servicios públicos domiciliarios. El sector tiene una complejidad muy específica (tarifas, contratos de condiciones uniformes, esquemas de subsidios, operación del mercado eléctrico mayorista) que no se improvisa en el ejercicio del cargo. La rotación acelerada en la cúpula, sumada a la ausencia de una dirección técnica con continuidad, generó un ciclo de apagaincendios que retrasó la consolidación de la función de IVC precisamente cuando el sector más lo necesitaba: en medio de la crisis de Air-e, con los embalses cayendo y las tarifas en disputa12. No es un reproche personal: es un diagnóstico institucional que el próximo gobierno no puede ignorar al hacer el nombramiento.
El problema del PND “Colombia, Potencia Mundial de la Vida”
Hay un factor que explica la acumulación de problemas sin resolución y que suele pasarse por alto: la relación entre el Plan Nacional de Desarrollo y el sector de servicios públicos. En el PND 2022-2026, el “capítulo” de servicios públicos domiciliarios se articuló, principalmente, bajo la transformación “Seguridad Humana y Justicia Social” con un lenguaje de derechos que no siempre se traducía en indicadores de gestión verificables. El propio Portafolio registró que en sectores relacionados “no existe una ficha técnica aprobada en el DNP que permita medir el avance de esta meta”, lo que impide el seguimiento riguroso de la ejecución13.
El Consejo Nacional de Planeación, en su segundo informe de seguimiento del PND publicado en 2025, registró un avance promedio del 59,18% frente al 85,7% esperado para ese punto del mandato, y advirtió que ese porcentaje “no refleja la realidad diferenciada de los sectores y territorios”. La inversión como porcentaje del PIB se encontraba en 16,6%, frente a una meta del 22,6% establecida en el propio PND14. Un estudio independiente de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de San Buenaventura estimó el cumplimiento real en apenas el 46,3%, advirtiendo que a ese ritmo Colombia llegaría a 2026 con uno de cada tres compromisos del gobierno sin ejecutar15.
Esas cifras no son solo un problema del gobierno que termina. Son la consecuencia de un ciclo que se repite: cada cuatro años, el PND establece nuevas metas, con nuevo vocabulario, y al final del período es difícil saber si se cumplieron porque los indicadores no fueron definidos con suficiente precisión desde el inicio. Romper ese ciclo requiere que el sector tenga sus propios indicadores, con ficha técnica y línea base, que el PND adopte en lugar de reinventar. Eso solo es posible si existe un sistema institucional que los produzca y los mantenga.
La propuesta: el Sinaspd y sus dos subsistemas
Lo que Colombia necesita no es un nuevo gobierno que prometa reformar la Ley 142 y lo posponga. Necesita construir la arquitectura institucional que haga que cualquier reforma (del próximo gobierno) sea verificable, sostenible y técnicamente sólida. Esa arquitectura es el Sinaspd13, una propuesta que deberá ser trabajada y desarrollada como política pública en los próximos años. Su formulación correspondería al gobierno nacional a través del DNP y los ministerios sectoriales competentes, con participación de la Superservicios en su rol de IVC.
El Sinaspdno es una entidad nueva: es el marco institucional que articula las entidades que ya existen (Superservicios, Creg, CRA, Ministerios de Minas y Vivienda, DNP) bajo dos subsistemas técnicos que hoy no existen en forma integrada. El primero es el SUI (Sistema Único de Información), que ya existe, pero necesita transformarse: de herramienta de reporte voluntario a sistema de información integrado, con reporte obligatorio, sanción automática por incumplimiento, datos estandarizados y publicación en tiempo real accesible para ciudadanos, investigadores y reguladores. Hoy menos del 40% de los prestadores reporta con regularidad y completitud (Superservicios, 2025). Con el SUI fortalecido como subsistema con rango legal, ese porcentaje sería el punto de partida del control, no el techo.
El segundo es el “Sisur” (Sistema de Supervisión por Riesgos). Colombia tiene más de 5.000 empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Vigilarlas a todas con igual intensidad es técnicamente imposible con los recursos de la Superservicios. El Sisur es el modelo que ya usa con éxito la Superintendencia Financiera de Colombia y equivalentes en Chile y Perú: cada prestador recibe un perfil de riesgo construido con indicadores financieros, operativos y de cumplimiento regulatorio. La entidad concentra su capacidad de control en los de mayor riesgo, con visitas preventivas y protocolos de actuación antes de que la crisis estalle.
Aplicado al caso de Air-e: un Sinaspdoperando correctamente habría encendido las alarmas en 2022 o 2023, cuando la empresa comenzó a acumular los indicadores que hoy la tienen intervenida con una deuda de casi 3 billones de pesos16. La intervención de septiembre de 2024 no fue una sorpresa técnica: fue una sorpresa institucional. El sistema de vigilancia no estaba equipado para leer lo que sus propios datos le estaban diciendo.
El diagrama que se presenta a continuación ilustra la arquitectura preliminar del Sinaspd: el nodo rector en el centro, los dos subsistemas en la parte superior, las entidades del sistema a los lados y los actores del entorno en la parte inferior.
Lo que el nuevo gobierno debe hacer en los primeros cien días
El programa de gobierno de De la Espriella (bautizado “Patria Milagro”) tiene como ejes la seguridad, la reducción del Estado y el crecimiento económico. Los servicios públicos domiciliarios no aparecen como prioridad explícita en sus trece puntos centrales17. Eso plantea un riesgo real: un gobierno con agenda de desregulación puede interpretar la crisis del sector como una señal para reducir el papel del Estado en lugar de hacerlo más eficiente. Ese sería un error de diagnóstico costoso.
La paradoja es que el Sinaspdes plenamente compatible con la agenda del nuevo gobierno. No crea burocracia nueva: opera con las entidades existentes. No aumenta el gasto: redistribuye la capacidad técnica con criterios de eficiencia. No impone más regulación: hace que la regulación existente funcione con metodología verificable. Eso es exactamente lo que un gobierno que promete “eliminar regulaciones ineficientes” y “evaluar procedimientos en superintendencias” debería proponerse18.
Las decisiones que el nuevo gobierno debe tomar antes de que termine noviembre de 2026 son cinco. Primera: retomar el Proyecto de Ley 222 de 2024 y completar su trámite en la Cámara, tiene ponencia aprobada en el Senado y está a un paso de convertirse en ley. Segunda: nombrar un superintendente de servicios públicos con perfil técnico sólido y demostrado en regulación sectorial, con estabilidad suficiente para construir el Sinaspden los primeros dos años y sin que el cargo sea la primera experiencia de la persona en el sector. Tercera: encargar al DNP, la Superservicios y los ministerios de Minas y Vivienda un diagnóstico de las brechas del SUI actual para definir la hoja de ruta de su transformación. Cuarta: incluir en el PND 2026-2030 metas e indicadores sectoriales con ficha técnica aprobada desde el primer año (por ejemplo, cobertura efectiva de agua por municipio, índice de continuidad del servicio eléctrico por empresa, porcentaje de prestadores con reporte completo al SUI), de modo que el seguimiento sea posible desde el arranque. Quinta: resolver la crisis de Air-e con una solución estructural (capitalización, reestructuración de deuda o redefinición del modelo de prestación en el Caribe) antes de que el déficit acumulado se traslade a las tarifas de los usuarios o colapse la cadena de pago del mercado eléctrico mayorista.
La oportunidad que no debe perderse
Colombia lleva treinta y dos años aplicando el mismo modelo con ajustes parciales, y cuarenta y dos millones de personas siguen esperando que funcione para todos, no solo para quienes viven en las ciudades grandes. No es que el modelo sea completamente errado: es que nunca tuvo la arquitectura institucional necesaria para sostenerse y corregirse cuando falla.
El nuevo gobierno llega con una agenda que no menciona los servicios públicos como prioridad. Esa es, paradójicamente, una oportunidad: construir el Sinaspd no requiere hacer de los servicios públicos una bandera ideológica, algo que históricamente ha dificultado los consensos necesarios para reformar el sector. Requiere tratarlos como lo que son: infraestructura de derechos que necesita información confiable, supervisión técnica y continuidad entre gobiernos.
El Sinaspd, con sus dos subsistemas (el SUI fortalecido y el Sisur creado), no promete resolver en cuatro años lo no resuelto en treinta. Promete algo más modesto y real: que el próximo gobierno, y el siguiente, no empiecen de cero. Que haya memoria, metodología y rendición de cuentas. Que los 13,8 millones sin agua potable19 y los millones del Caribe con tarifas altas y servicio deficiente tengan, por fin, un Estado que los vigile con rigor y no con discurso. Esta es una propuesta que debe ser trabajada, enriquecida y desarrollada como política pública. Eso, a estas alturas, no es una utopía: es lo mínimo que se le debe a toda esa población.
1 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico [CRA]. (2024). “Más de 13 millones de usuarios sin acceso a agua”. https://www.cra.gov.co/prensa/noticias/mas-13-millones-usuarios-sin-acceso-agua.
2 Contraloría General de la República de Colombia. (2025, noviembre 5). “Advertencia sobre recorte presupuestal al sector de agua potable y saneamiento básico: más de 12,5 millones sin alcantarillado en riesgo”. Infobae Colombia. https://www.infobae.com/colombia/2025/11/05/nueva-medida-del-gobierno-petro-haria-que-cinco-millones-de-colombianos-se-queden-sin-gran-parte-del-servicio-de-agua-potable/
3 Consejo Nacional Electoral [CNE]. (2026, junio 25). Declaración de elección presidencial: formulario E-26, segunda vuelta 21 de junio de 2026. CNE – República de Colombia. https://www.cne.gov.co
4 El Colombiano. (2026a, mayo 20). “Deudas por $3,9 billones de Air-e reviven el fantasma del apagón ante inminente fenómeno de El Niño”. https://www.elcolombiano.com/negocios/crisis-air-e-colombia-apagon-fenomeno-el-nino-2026-PB36734478; Contraloría General de la República de Colombia. (2026). “Cartera de Air-e supera los $6 billones y su patrimonio cae 80%: advertencia de colapso financiero”. El Tiempo. https://www.eltiempo.com/amp/colombia/barranquilla/region-caribe-cartera-de-air-e-supera-los-6-billones-y-su-patrimonio-cae-80-contraloria-advierte-colapso-financiero-tras-intervencion-estatal-3559411
5 XM – Operador del Sistema Interconectado Nacional. (2026, junio). Boletín energético: niveles de embalses al 21 de junio de 2026 y proyecciones El Niño. XM – ISA. https://www.xm.com.co; El Colombiano. (2026b, junio 23). “¿Colombia al borde del apagón? Embalses caerían al 19% por El Niño “muy fuerte”” https://www.elcolombiano.com/negocios/alertas-embalses-el-nino-muy-fuerte-racionamiento-2026-colombia-LC38093585
6 Normograma – Legibus. (2025, mayo). Gaceta del Congreso 725 de 2025: nota aclaratoria al informe de ponencia para primer debate del Proyecto de Ley 222 de 2024 Senado. Imprenta Nacional de Colombia. https://normograma.com/legibus/legibus/gacetas/2025/GC_0725_2025.pdf
7 Fajardo Abogados. (2024, julio 19). “Acercamiento al proyecto de reforma a las leyes de servicios públicos domiciliarios: Ley 142 y 143 de 1994”. https://franciscofajardoabogados.com/acercamiento-al-proyecto-de-reforma-a-las-leyes-de-servicios-publicos-domiciliarios-ley-142-y-143-de-1994/
8 El Tiempo. (2023, noviembre 2). “Gobierno aplaza para el 2024 la reforma que anunció a la ley de servicios públicos”. https://www.eltiempo.com/economia/sectores/gobierno-aplaza-para-el-2024-la-reforma-que-anuncio-a-la-ley-de-servicios-publicos-822295; Portafolio. (2024, febrero 18). “Proyecto de reforma de servicios públicos: iniciativa plantearía la regulación directa por parte del Presidente de la República” https://www.portafolio.co/economia/gobierno/proyecto-de-reforma-de-servicios-publicos-iniciativa-plantearia-la-regulacion-directa-por-parte-del-presidente-de-la-republica-598665
9 Zárate, A. (2025). “Editorial: El Proyecto de Ley 222 de 2024 y el régimen de servicios públicos domiciliarios”. Revista Digital de Derecho Administrativo, 33, pp. 3-8. Universidad Externado de Colombia. https://www.redalyc.org/journal/5038/503882107001/503882107001.epub
10 El Tiempo. (2025, agosto 15). “Superintendente de Servicios Públicos Yanod Márquez presentó su renuncia irrevocable al presidente Gustavo Petro”. https://www.eltiempo.com/economia/sectores/superintendente-de-servicios-publicos-yanod-marquez-presento-su-renuncia-irrevocable-al-presidente-gustavo-petro-3481867; Valora Analitik. (2025, agosto 15). “En medio de críticas, superintendente de Servicios Públicos, Yanod Márquez, renunció al Gobierno Petro”. https://www.valoraanalitik.com/en-medio-de-criticas-superintendente-de-servicios-publicos-yanod-marquez-renuncio-al-gobierno-petro/
11 Semana. (2026). “Las propuestas de Abelardo de la Espriella en 13 puntos clave”. https://www.semana.com/politica/articulo/las-propuestas-de-abelardo-de-la-espriella-en-13-puntos-clave/202654/
12 El Colombiano. (2025, agosto 15). “Renunció Superservicios Yanod Márquez”. https://www.elcolombiano.com/negocios/renuncio-superservicios-yanod-marquez-DP28639468; Valora Analitik. (2025, agosto 15). “En medio de críticas, superintendente de Servicios Públicos, Yanod Márquez, renunció al Gobierno Petro” https://www.valoraanalitik.com/en-medio-de-criticas-superintendente-de-servicios-publicos-yanod-marquez-renuncio-al-gobierno-petro/
13 Portafolio. (2025, agosto 5). “La vivienda muestra rezago en indicadores clave del Plan de Desarrollo de Gustavo Petro”. https://www.portafolio.co/mis-finanzas/vivienda/la-vivienda-muestra-rezago-en-indicadores-clave-del-plan-de-desarrollo-de-gustavo-petro-636936; Portafolio. (2025, agosto 13). “Plan Nacional de Desarrollo: informe académico revela menor avance del reportado por el Gobierno Petro” https://www.portafolio.co/economia/gobierno/plan-nacional-de-desarrollo-informe-academico-revela-menor-avance-del-reportado-por-el-gobierno-petro-637582
14 Consejo Nacional de Planeación [CNP]. (2025). Informe de seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026: Colombia, potencia mundial de la vida. https://www.cnp.gov.co/Documents/SeguimientoPND_vf.pdf
15 Duarte, J. E. (2025, agosto). “Evaluación del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026: avance del 46,3% a tres años de gobierno”. Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Universidad de San Buenaventura Bogotá. Citado en Semana (2025, agosto 8). Ejecución del Plan Desarrollo no llega ni al 50% luego de tres años del gobierno Petro. https://www.semana.com/economia/macroeconomia/articulo/ejecucion-del-plan-desarrollo-no-llega-ni-al-50-luego-de-tres-anos-del-gobierno-petro-estudio-de-la-universidad-de-san-buenaventura/202500/
16 El Colombiano. (2026a, mayo 20). “Deudas por $3,9 billones de Air-e reviven el fantasma del apagón ante inminente fenómeno de El Niño” https://www.elcolombiano.com/negocios/crisis-air-e-colombia-apagon-fenomeno-el-nino-2026-PB36734478
17 La Silla Vacía. (2026). “Las propuestas bomba de Abelardo de la Espriella” https://www.lasillavacia.com/silla-nacional/las-propuestas-bomba-de-abelardo-de-la-espriella/; Semana. (2026). “Las propuestas de Abelardo de la Espriella en 13 puntos clave” https://www.semana.com/politica/articulo/las-propuestas-de-abelardo-de-la-espriella-en-13-puntos-clave/202654/
18 Candidateados. (2026). “Propuestas de Abelardo de la Espriella 2026 – Programa de gobierno” https://www.candidateados.com/candidatos/abelardo-de-la-espriella/propuestas
19 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico [CRA]. (2024). “Más de 13 millones de usuarios sin acceso a agua”. https://www.cra.gov.co/prensa/noticias/mas-13-millones-usuarios-sin-acceso-agua
* Doctorando en Economía por la Pontificia Universidad Javeriana e Investigador de la Universidad Nacional de Colombia.
Leave a Reply