Para el nuevo gobierno es difícil avanzar en el ordenamiento del territorio porque tiene demasiados compromisos con los terratenientes y con los sectores más conservadores del país. Pero el reto es cada vez más acuciante.
Todo nuevo gobierno hereda diversos compromisos y distintos pendientes, los unos son producto de la gestión realizada por quien sale de la administración pública, y pueden ser compromisos de Estado o de Gobierno, y los otros son reflejo de la condición histórica del país.
Entre estos últimos, la nueva administración colombiana tiene ante sí el necesario e imperioso reto del ordenamiento territorial, el cual ha develado con mayor crudeza sus faltantes una vez firmados los acuerdos de La Habana; un requerimiento tan potente que hace del mismo el principal reto del gobierno Duque.
No es un requerimiento fácil de encarar y dar cuenta de él, dados diversos factores históricos y/o coyunturales que aquellos que han gobernado desde siempre el país no han sabido o no han pretendido encarar, entre ellas: minería ilegal, extensión de los cultivos de coca, obstáculos para definir los derechos de propiedad (más del 60% de las posesiones rurales son informales), auge de los terratenientes y el irresoluto problema de la tierra, lucha por el control territorial por parte de los grupos armados, disputas alrededor de la delimitación de páramos y de baldíos.
En esa misma perspectiva, la necesidad de realizar un cierre ordenado de la frontera agrícola, y de buscar una articulación adecuada entre las grandes aglomeraciones urbanas y sus regiones, tras lo cual están verdaderos poderes algunos de los cuales de difícil confrontación toda vez que, como es el caso de los terratenientes, el nuevo gobierno tiene demasiados compromisos con los mismos, al igual que con los sectores más conservadores del país.
Entre todos los factores relevantes que dificultan el ordenamiento del territorio, el del acaparamiento de la propiedad de la tierra resalta con luz propia, cuya concentración rural es escandalosa. De acuerdo con el Censo Nacional Agropecuario de 2014, el 70,8 por ciento de los productores están vinculados a unidades productoras agropecuarias (UPA) menores de 5 hectáreas, que ocupan el 3,1 por ciento del área censada. En las UPA de más de 1.000 ha. se ubican el 0,2 por ciento de los productores, y ocupan el 59,5 por ciento del área. Esta distribución absolutamente desigual se refleja en un Gini de 0,93.
Pero no solo esto. La mayoría de los productores, los que están en fincas pequeñas, no alcanzan a obtener un nivel de ingresos suficiente para mantener a la familia y conservar la finca en condiciones productivas razonables. El valor de este ingreso es 26.557.815 pesos al año (8.800 dólares), y 2.213.151 pesos mensuales (733 dólares). Debido a su tamaño tan reducido, y a la baja productividad, el 83 por ciento de las fincas no alcanzan este nivel de ingresos.
Estamos ante una de las consecuencias de la persistencia del latifundio en nuestro país y, con éste, ante el arrinconamiento de los campesinos. La fragmentación de las unidades productivas ha llevado a un deterioro de su calidad de vida. Condiciones también agravadas por los intereses de comerciantes y especuladores.
Como es sabido, con las bonanzas del petróleo y de los minerales, la economía colombiana sufrió las males de la enfermedad holandesa y, en virtud de la revaluación del peso, durante los últimos 10 años el país pasó de importar un millón de toneladas de alimentos básicos a 12 millones. Se dejaron de cultivar casi un millón de hectáreas, y en este proceso la economía campesina fue especialmente golpeada. El ordenamiento del territorio es una condición necesaria para regular el tamaño de las fincas y para conciliar las aptitudes del suelo con los usos. Las estrechas relaciones del Centro Democrático, el partido de Duque, con los terratenientes impide llevar a cabo políticas –sobre todo tributarias– que permitan reducir estas desigualdades.
La Loot
Reconociendo la relevancia que tiene el tema, en el 2011 se expidió la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Loot). Pero la norma no ha tenido la fuerza suficiente para convertirse en un instrumento apropiado para ordenar el territorio. Durante los últimos 10 años la geografía y los temas ambientales han merecido algo de mayor atención, pero no hasta el punto de lograr la necesaria y adecuada institucionalidad que demandan. Se han creado entidades y desarrollado modalidades de ordenamiento de una forma arbitraria y sin norte claro. En esta maraña no hay jerarquías, y los instrumentos ofrecidos por la Loot no permiten establecer líneas de coordinación claras.
En este proceso resalta la falta de liderazgo de Planeación Nacional (DNP). No existe una entidad del nivel nacional que articule. El DNP no solamente se ha quedado corto en los aspectos relacionados con el ordenamiento territorial. En general, no ha sido capaz de responder a las prioridades del desarrollo nacional. Fue notoria, por ejemplo, su falta de liderazgo en la definición del uso de las regalías obtenidas durante las bonanzas del petróleo y de los minerales. El DNP no logró coordinar a los gobiernos locales para que invirtieran el considerable monto de las regalías en proyectos estratégicos. Optó por la vía fácil de permitir la piñata y la dispersión de recursos, con el argumento pueril de que esta repartición favorecía la equidad. En lugar de haber seleccionado un número limitado de inversiones estratégica, el DNP permitió que 33 billones de pesos se dispersaran en más de 12 mil proyecticos.
Es así como, y en las condiciones actuales del desarrollo económico del país, y después de los acuerdos de La Habana, el ordenamiento del territorio es un tema cada vez más prioritario, tanto desde la perspectiva micro, como desde las ópticas meso y macro. La espacialidad tiene una relación directa con la calidad de vida. No se trata solamente de cumplir con lo pactado en La Habana, sino de hacer un uso del suelo que sea sostenible, incluyente y productivo, y así debe ser pues el ordenamiento del territorio es una condición absolutamente necesaria para lograr la modernización del país.
En las discusiones de la política pública cada vez hay más claridad sobre la relevancia de las diferentes formas de ordenamiento territorial. La Loot no cumplió con el propósito que le dio origen. El resultado de este desorden se refleja en la figura, que ilustra una situación caótica.
En el centro de la figura está la Loot porque se supone que de allí se derivan los lineamientos de política, y en teoría debería ser la norma que articule y priorice. Alrededor de ella, sin ningún orden jerárquico, se mencionan las modalidades y las instituciones que tienen alguna relación con el ordenamiento del territorio. En esta presentación es explícita la falta de jerarquías. Este abanico es un laberinto, que no permite establecer prioridades. Hay traslapes evidentes de funciones, y es inevitable el conflicto de enfoques que se presentan en el territorio. El asunto es crucial porque su ordenamiento incide directamente en la calidad de vida. Ninguna entidad –ni el DNP, ni la Upra, ni algún ministerio, ni las CAR, ni el departamento– está ejerciendo la función de coordinación.
Lo cual tiene consecuencias de todo nivel. Por ejemplo, después de lo acordado en La Habana se dio relevancia a los programas de desarrollo con enfoque territorial (Pdet), que se concentran en municipios que estuvieron muy afectado por la violencia. Los Pdet no han podido cumplir sus objetivos porque han quedado aislados, sin integrarse con otras entidades que tienen relación con el ordenamiento del territorio.
Por tanto y con este imperativo ante si, para que Duque pueda avanzar en el ordenamiento del territorio se requiere superar tres problemas: la heterogeneidad metodológica, la falta de una visión de conjunto que involucre a las aglomeraciones y sus territorios, y la debilidad de los ingresos propios originados en los impuestos al suelo y a la dinámica urbana.
Una triada de ausencias
La heterogeneidad metodológica se manifiesta en la diversidad de criterios y de aproximaciones. La clasificación de los suelos no es homogénea, ni siquiera entre municipios vecinos. Tampoco hay criterios unificados en la definición de las acciones urbanísticas. Además, los parámetros y las categorías que se utilizan a nivel nacional no guardan relación con los estándares internacionales.
La falta de una visión de conjunto, realidad expresada en la asimetría entre el ordenamiento del municipio y las dinámicas del territorio. A pesar de la existencia de diversos estudios que muestran la necesidad de entender los flujos (de personas, bienes, servicios…) entre las aglomeraciones y su territorio, no se tiene una visión de conjunto. El primer capítulo del plan de desarrollo de Duque debería estar centrado en la forma como se planean los asentamientos humanos en el territorio. La relación entre el campo y la ciudad no es dicotómica. Las interacciones y los flujos crean un continuo, así que un municipio es más o menos rural en función de la densidad y de la distancia de las grandes ciudades. En el diseño de la política se debería aceptar que los municipios son más o menos rurales, y que entre ellos no existen separaciones taxativas.
La debilidad de los ingresos propios. En el 2017 el déficit fiscal fue de 22 billones de pesos (2,4% del PIB). Al final del 2018, de acuerdo con Carrasquilla, el nuevo ministro de hacienda, se estima que el faltante será de 25 billones de pesos. El Ministro ha dicho que estos recursos se obtendrán mediante una ampliación del IVA. El Gobierno reconoce que los impuestos indirectos, como el IVA, son regresivos y que terminan afectando más a los pobres que a los ricos. La corrección de las desigualdades que ocasiona el IVA se haría a través de la política social.
En medio de estas discusiones, el Gobierno ha dejado de lado el análisis de las potencialidades que tienen los municipios, sobre todo las ciudades grandes e intermedias, para generar recursos a través de los impuestos al suelo y al urbanismo. Actualmente, solamente 12 por ciento de los municipios capturan valor a través de los instrumentos económicos de ordenamiento. Y el peso que tienen estos recursos en la estructura de los ingresos es relativamente pequeño. Aunque los impuestos al suelo y a las dinámicas urbanas son una fuente de recursos muy importante para los municipios, los recaudos son muy bajos. Los municipios no están haciendo uso de las potencialidades que se desprenden de la ley 388 de 1997, que les permite cobrar participaciones en plusvalías, valorizaciones, prediales progresivos, etcétera. En síntesis, el ordenamiento del territorio también favorece las finanzas públicas. Si las grandes ciudades mejoran sus ingresos, el gobierno nacional puede reducir sus transferencias y destinar estos dineros a las regiones más pobres.
En este caso, estamos ante los beneficios inmediatos de un ordenamiento territorial postergado y que, aunque reta al actual gobierno, nada indica que éste tenga voluntad real para confrontar y arrinconar a los poderes que han impedido encararlo y ordenarlo.
* [email protected]
28 de septiembre de 2018
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