En septiembre de 2021, la Junta Directiva del Banco de la República tomó la decisión de “retirar el estímulo” de una excepcional baja tasa de interés de política monetaria (1.75%) que durante un año había mantenido como respuesta al receso económico inducido por el confinamiento de la pandemia. A partir de entonces, en un movimiento contrario –contraccionista– comenzó a incrementarla gradualmente (al cierre de ese año ya la había colocado en 3 por ciento) hasta llegar a una también excepcional de 13.25 por ciento en mayo de 2023, tasa que mantuvo hasta noviembre. Se trataba de frenar la inflación, que se había convertido entonces en el principal objetivo y así se incurriera, de manera inversa, en una desaceleración de la dinámica económica que ya mostraba una notable recuperación. Lo primero que llama la atención, por supuesto, es la infinita confianza que tiene la Junta en su capacidad para manejar y controlar los ciclos económicos. ¡Ella estimula la economía, corriendo el riesgo de la inflación, ahora detiene el alza de precios, corriendo el riesgo de la recesión!
El tratamiento convencional
En el fondo, no se trata de riesgos, lo que se busca es inducir, en forma deliberada, la recesión, supuestamente para frenar el alza de precios. El argumento es simple: si la inflación es el resultado de una expansión de la demanda agregada a la cual no puede responder la capacidad productiva del país (exceso de demanda sobre oferta), es necesario controlar la primera. Como suele decirse, “ajustar” la dinámica económica a niveles más “sostenibles” en el largo plazo Y todo, según reza el ortodoxo credo monetarista, mediante el manejo de la tasa de interés. El canal utilizado es, pues, el crédito. En este caso el aumento de la tasa de interés de política monetaria busca una moderación en el crecimiento del consumo privado, aunque también afectaría la inversión, lo cual no sería deseable pues, como todos sabemos, si bien ejerce igualmente presión sobre la oferta agregada es la inversión precisamente la que puede garantizar la ampliación futura de la capacidad productiva1.
Pero, ¿es tan efectiva la política monetaria? Las cifras parecerían darle la razón: hemos visto una significativa contracción de la demanda interna ya que, después de haberse expandido un 10,2 por ciento en 2022, registró una caída de 3,8 por ciento en 2023. Efectivamente el consumo total de los hogares se desaceleró; incluso se contrajo en sus componentes de bienes durables y semidurables. Pero más significativa fue la contracción (-24,8 %) de la formación bruta de capital (inversión), principalmente en los rubros de maquinaria y equipo, vivienda y obras civiles. Sin duda, en esta última debió incidir el encarecimiento del crédito, pero hubo otros factores como lo reconoce el propio Banco2. El hecho es, de todas maneras, que la dinámica económica, medida a través del PIB, sí se desplomó. Después de registrar crecimientos bastante altos en 2021 (10,7 %) y 2022 (7,3 %), que lo llevaron a niveles superiores a los de antes de la pandemia, se calcula para 2023 una variación de tan sólo 0,6 por ciento. Sin embargo, en un estudio más profundo, es decir, más allá de la pura identidad contable, sería preciso examinar qué tanta fue la contribución de la demanda agregada interna, sobre todo la de consumo, a esta dramática desaceleración.
En cuanto a la inflación, también es cierto que las cifras podrían alimentar un “parte de victoria”. Al cerrar 2023 registró un 9,3 por ciento, muy por debajo del pico del 13,3 por ciento (el más alto) registrado en marzo. Más aun, en el pasado mes de junio, el IPC registró una variación anual de 7,18 por ciento, cuando en el mismo mes del año anterior había sido de 12,3 por ciento. Para la variación año corrido, hasta junio, el Dane informa una cifra de 4,12 por ciento que se compara favorablemente con el 6,15 para el mismo periodo del año anterior. Sin embargo, igualmente vale la pena examinar qué tanto se ha debido a la desaceleración de la economía, en sí misma. Por ejemplo, la inflación de alimentos se redujo sustancialmente durante 2023. Su variación anual pasó de casi 28 por ciento a finales de 2022 a 5,0 por ciento al cierre de 2023, contribuyendo enormemente a la caída de la inflación total al consumidor (recuérdese que su ponderación es de 15,05 por ciento). Y esto se encuentra explicado, en lo fundamental, por el buen abastecimiento, especialmente de perecederos.
En suma, aunque la Junta sigue insistiendo en que “la moderación del crecimiento de la economía que se dio en 2023, resultado de una contracción necesaria de la demanda interna y en un entorno de unas condiciones financieras internas y externas apretadas, permitió una importante disminución de los amplios excesos de demanda generados durante los dos años anteriores”3 concluye matizando la afirmación, de manera muy cuidadosa y prudente, al aclarar que era apenas “una condición requerida para facilitar el descenso gradual de la inflación que se observó durante dicho año y su convergencia a la meta”4 Así mismo, acepta que ella no se debió solamente al alza de las tasas de interés y no deja de reconocer la importante contribución de la política fiscal. En efecto, como se verá más adelante, en 2023 se emprendió un ajuste, en parte gracias al incremento de los ingresos tributarios, que llevó a una disminución relativa del déficit del Gobierno General entre 2022 y 2023.
El Minhacienda entra en escena
Si consideramos que la Política económica se puede resumir en el uso de dos instrumentos fundamentales, la política monetaria y la política fiscal (ingresos y gastos públicos), la verdad es que hoy por hoy el gobierno sólo maneja la segunda y debe aceptar que la primera sea manejada por otro agente, el Banco Central (de la República), que es autónomo, pese a la presencia del Ministro de Hacienda en su Junta. Existen desde luego otros instrumentos, como la política cambiaria que también depende de las operaciones del Banco sobre la base de la tasa de cambio flexible (de mercado) ya adoptada en Colombia. O las diferentes posibilidades de regulación de los flujos de capitales y del sistema financiero interno que de manera inevitable tienen que ser concertadas con el Banco5. Así pues, la capacidad de incidencia y el margen de maniobra del Gobierno son bastante limitadas6.
El gobierno ha optado entonces por renunciar a la política monetaria. Por eso, no ha hecho más que solicitar, una y otra vez, comedidamente, al Banco, que comience a bajar la tasa de interés de referencia. Argumenta que ya ha cedido la inflación y es hora de volver a estimular la dinámica económica. Es cuestión apenas de oportunidad y pertinencia pues, en el fondo, ha estado de acuerdo siempre con la política. Incluso lo ha hecho explícito. Por ejemplo, en un documento reciente se refiere a “una desaceleración económica en línea con la necesidad de un proceso de ajuste macroeconómico, tras dos años de profundos desbalances macroeconómicos”7 Y añade en actitud igualmente complaciente: “Este proceso estuvo enmarcado en una política monetaria más contractiva, una disminución de la inflación y una corrección del déficit de cuenta corriente”8.
En esa medida ha decidido desde el principio concentrarse en lo suyo: la política fiscal. Una política que ofrece respetar no sólo los conocidos principios neoliberales sino también su reciente radicalización, ya mencionada (nota vi): “ii) el compromiso con la sostenibilidad de la deuda y de las finanzas públicas; iii) el cumplimiento estricto de la Regla Fiscal; y iv) la preservación de la estabilidad macroeconómica”9. La coherencia está así asegurada. Pero sabemos además que las políticas son interdependientes; el resultado final o neto depende de su combinación en cada momento.
Todo el documento está, pues, dedicado a demostrar el cumplimiento de los anteriores compromisos, y la voluntad de seguir haciéndolo. El Marco, como se sabe, es un balance de lo realizado pero también, en lo fundamental, un pronóstico y un propósito (de mediano plazo). Es por eso que si bien la estrategia que se enunciaba al principio del gobierno –reforma tributaria para financiar el gasto social– parecía encaminada a cumplir el primer compromiso –i)“alcanzar una mayor justicia social”– a la postre se convirtió en una forma de “ajuste” a través de la reducción del déficit fiscal, mencionada anteriormente. Hasta se enorgullece de haber logrado un “sobrecumplimiento” de la regla fiscal. El problema que ahora tiene es la drástica reducción del recaudo tributario en el año en curso, con lo cual debió proyectar un recorte igualmente drástico del gasto público. Así, para el 2024, el déficit estará en 5,6 por ciento, superior al 4,3 por ciento obtenido en 2023 pero por debajo del límite establecido por la regla fiscal. Dadas las mismas limitaciones, la misma estrategia habrá de aplicarse en 2025.
Alguien podría entonces preguntar ahora: ¿Y no hay posibilidades de cuestionar las reglas, abandonar los compromisos, y optar por una política diferente? Seguramente que sí, pero esa no es la disposición del gobierno actual. Tendría que empezar por cuestionar el dogma de la sostenibilidad de la deuda –se calcula un gasto en intereses de 4,7% del PIB tanto en 2024 como en 202510– Significa enfrentarse no sólo a la oposición interna (políticos, gremios y tecnócratas) sino a la que surgiría en el exterior: los acreedores naturalmente (aunque muchos son domésticos) pero sobre todo las Agencias Calificadoras de Riesgo, lo cual dificultaría y encarecería cualquier nuevo crédito. Tal decisión es casi un Tabú.
En realidad esta es la fuente de la mayoría de los problemas. El propio endeudamiento que, contrariamente a lo que se cree, no es un proceso transparente ya que, en sí mismo, es más un negocio (especulación) que una fuente de financiación para un gasto público indispensable o meritorio. El caso más escandaloso es el del desproporcionado incremento durante 2020, justificado en las necesidades originadas en la atención de la pandemia, y para lo cual se solicitó licencia para eludir la regla fiscal11. Este es precisamente el problema que el actual Gobierno debió enfrentar desde el principio. Adicionalmente, como el Ministro de entonces (Carrasquilla) ya estaba en problemas con las calificadoras de riesgo, utilizando el mismo argumento, hizo aprobar el régimen de transición de la Regla, establecido en la Ley 2155 de 2021, que da un margen, hasta 2026, para la entrada en vigencia del llamado “mecanismo paramétrico” con lo cual el ajuste fiscal requerido no ha resultado tan oneroso. Como era su estilo, siempre trataba de deshacerse de los problemas, aplazándolos; descargándolos sobre otros.
Aquí encontramos, por lo demás, la única propuesta de cambio que tiene el Ministerio en esta materia: anticipar el fin de la transición a 2025, supuestamente por los éxitos obtenidos. No obstante, lo que valdría la pena es replantear el mecanismo de la Regla Fiscal e incluso el principio de la sostenibilidad, así obligase a presionar una reforma Constitucional. El enorme saldo de la deuda no es un problema exclusivo de Colombia pero ello quizá no sea un obstáculo sino una oportunidad en la medida en que pudiera plantearse como un problema internacional. Esto nos lleva a otra dimensión el mismo asunto: el Gobierno reconoce la grave vulnerabilidad que representa la dependencia, incluso fiscal, de la monoexportación de hidrocarburos, sin embargo no apoya el Marco de Mediano Plazo en una verdadera propuesta de transformación del aparato productivo, seguramente pensando en la aceptación que le urge encontrar en la oposición interna y externa, y hasta resulta conservador en las proyecciones que hace de las diferentes variables como para mostrar que aún así hay una posibilidad cierta de progreso.
Muchos asuntos merecerían discusión y darían lugar a propuestas de ruptura. Por ejemplo la cuestión del déficit causado por el Fondo de Estabilización del Precio de los Combustibles en cuya solución el Gobierno dice haber avanzado con determinación. No obstante hay varias opiniones de expertos que ponen en duda la necesidad y el propósito del Fondo, es decir la necesidad de alinearse con el precio internacional, con lo que desaparecería el supuesto compromiso del subsidio que por cierto arrancó durante el Gobierno de Duque.
Y así como estos hay otros más. Sin embargo, es claro que el actual Gobierno no contempla actitudes “rupturistas”. No gratuitamente el Ministro de Hacienda finaliza su presentación del documento del Marco reiterando: “esta administración reafirma su compromiso con los principios esenciales a los que se ha aludido anteriormente. Como han demostrado las decisiones de política tomadas por el Gobierno, aquel compromiso continuará sirviendo de base al diseño de la estrategia fiscal”12.
Lamentación baldía
Creíamos, con ingenuidad, que el problema estaba en la fuerza de la oposición que no daba lugar a tomar otro camino. O tal vez en la falta de voluntad, o en la cobardía. O quizás simplemente a que era imposible, mientras no se lograra derrumbar el poder de las estructuras económicas existentes. Pero, no. Descubrimos que se compartían los mismos dogmas del pensamiento neoliberal, se aceptaban las mismas disciplinas y por tanto se prescribían los mismos tratamientos. Los Ministros de Hacienda del Cambio –uno de ellos ya lo había sido cuando el “revolcón” de los noventas– resultaron muy parecidos a un Restrepo, un Carrasquilla o un Mauricio Cárdenas. La técnica económica, según se dice, es neutra y por tanto única, no admite debates ni reconoce opciones. Todo puede cambiar, menos la política económica. El temible autoritarismo que nace de toda “fe verdadera” aparece aquí, en el “centro” político, revestido de imparcialidad. Bien sabemos que, después de la tiranía que se basa en la religión, ¡la peor es aquella que dice basarse en la Ciencia!
1 De hecho, la propia Junta, al iniciar la política contraccionista, parecía confiar (o desear) en que durante el 2023 iba a aumentar la inversión, especialmente por la construcción de vivienda y el avance en obras civiles. Ver Informe de la Junta Directiva al Congreso de la República, julio de 2022
2 Ver: Banco de la República, Informe de la Junta Directiva al Congreso de la República | Marzo de 2024
3 Banco de la República, Ibídem, Marzo de 2024
4 Ibídem. El subrayado es nuestro.
5 Pueden mencionarse el conjunto de la política exterior y las diferentes líneas de la política general, que incluyen el manejo de las empresas del Estado, políticas sometidas muchas veces a las decisiones del poder legislativo y al control del poder judicial, pero que además nos sacan de la noción precisa de lo que conocemos como “política económica”.
6 Cabe aquí recordar que desde que se consagró en el país la concepción neoliberal es, en general, la posibilidad de intervención del Estado en la economía la que se encuentra bastante limitada. Es más, la reforma Constitucional de 2011 dio un paso más adelante al precisar que la intervención del Estado debe hacerse obligatoriamente en un contexto de “sostenibilidad” de las finanzas públicas.
7 Ministerio de Hacienda, “Marco Fiscal de Mediano Plazo 2024 – Estrategia Fiscal para la reactivación económica sostenible”. Edición, Junio de 2024. p. 8.
8 Ibíd., p. 18
9 Ibíd., p. 5
10 Ibídem.
11 Lo que comprueba que no siempre se cumple la Regla. Ver Moncayo S, Héctor-León “El próximo sablazo”, periódico desdeabajo, Julio 20 de 2020
12 Ibíd., p. 7
Suscríbase
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