Modificar la “sala de máquinas”

Son varios los países que incorporaron en sus constituciones diversos derechos sociales. Sin embargo, advierte Gargarella en este texto, si al mismo tiempo no se aborda en profundidad una reforma de la sección que define la organización del poder –la “sala de máquinas” de la Constitución–, la verdadera transformación seguirá pendiente.

Cuando pensamos en la última e importante oleada de reformas legales y constitucionales que tuviera lugar en la región latinoamericana –desde la Constitución de Colombia de 1991 hasta la de Ecuador en 2008, o la de Bolivia en 2009–, advertimos de inmediato lo importantes y a la vez limitados que han sido tales cambios. Nuestros convencionales constituyentes no han podido, no han sabido, o no han querido llegar tan lejos como era necesario para asegurarles a tales reformas la potencia transformadora que se pretendía que tuvieran.

Por supuesto, es sin dudas muy relevante lo ocurrido en la región en las últimas décadas en materia constitucional. Es claro que en muchos de los procesos constituyentes referidos se evidenció un esfuerzo especial por atender de modo prioritario las necesidades de los grupos más vulnerables de la sociedad. Sin embargo, reformas como las citadas nos hablan, sobre todo, de las restricciones propias de los proyectos emprendidos. Uno de los problemas más significativos sufridos por tales reformas apareció, justamente, por haber concentrado las energías del cambio en la sección de los derechos de las nuevas o reformadas constituciones, sin reconocer la influencia que tiende a ejercer sobre ellos la otra gran parte de cualquier Constitución: la sección dedicada a la organización del poder. Al concentrar su esfuerzo en el área de los derechos, los reformistas sociales descuidaron –si no dejaron directamente de lado– un necesario trabajo sobre esa área. Como dijera Raúl Prada, uno de los más notables participantes en la Asamblea Constituyente de Bolivia, la Constituyente no pudo confrontar los “grandes problemas respecto de los planteamientos populares”, pero en cambio sí creó mecanismos para una transición a un país diferente, “particularmente en lo que respecta a los derechos, estableciendo enunciaciones constitucionales como base para después construir instrumentos legales e institucionales nuevos”.
Para decirlo de modo más gráfico, los constituyentes latinoamericanos tendieron a dejar intocada la “sala de máquinas” de la Constitución, esto es, el área en la que se define cómo va a ser el proceso democrático de toma de decisiones. Las puertas de la “sala de máquinas” quedaron cerradas bajo candado, como si el tratamiento de los aspectos relacionados con la organización del poder sólo pudiera quedar a cargo de los grupos más afines o más directamente vinculados al poder dominante. De ese modo los grupos más desaventajados de la sociedad –primero la clase trabajadora; luego las minorías sexuales; más recientemente los grupos indígenas– lograron ingresar en el “aparato constitucional”, pero sólo a través de una puerta lateral: las declaraciones de derechos. Es decir, a tales grupos no se les aseguró o facilitó el ingreso al área donde residen las “palancas del poder” institucional: la sección constitucional que diseña la organización del poder.

Decir lo anterior no implica desconocer que ciertos cambios en materia de derechos pueden generar un enorme impacto en los modos en que se distribuye el poder. Típicamente, la extensión del derecho al voto –un cambio que no se acompaña habitualmente con modificaciones en la organización del poder– representa un cambio político extraordinario. Algo similar puede decirse del derecho al salario mínimo, o del derecho a una organización sindical. De todos modos, al respecto cabría señalar al menos dos cosas. Por una parte, convendría insistir en lo siguiente: muchos derechos tienen la potencia de expandir el poder popular (derecho a participar en sindicatos, derecho a un salario mínimo), pero en la práctica resultan subaplicados o no aplicados en absoluto, debido a las presiones realizadas desde la (inmodificada) estructura de gobierno. Y en otros casos, como el del derecho al sufragio (el caso más importante y también el más excepcional de todos), la ausencia de cambios correlativos en la organización del poder revela de modo notable la resistencia constitucional al cambio social, y pone la Constitución al borde de un estallido: la Constitución pretende asegurar que las palancas del poder sigan siendo movidas por unos pocos, a pesar de la radicalidad de los cambios sociales ocurridos. Omitiendo una reforma en la organización del poder, los constituyentes dejan a las nuevas sociedades democráticas bajo una forma de dirección todavía elitista, propia de los siglos XVIII o XIX.

Conviene contrastar esta llamativa omisión de los grupos que, más contemporáneamente, procuraron impulsar la reforma social a través de la reforma constitucional –grupos vinculados, muchas veces, con lo que podríamos llamar el “progresismo constitucional”– con la clarividencia que caracteriza a los viejos intelectuales del liberalismo conservador. Recordemos de qué modo los viejos liberales-conservadores reconocieron que, para dar seguridad a los derechos que les interesaban (el derecho de propiedad en particular, las libertades económicas en general), era indispensable operar, ante todo, sobre la “sala de máquinas” de la Constitución (en su caso, a través de la restricción de las libertades políticas): garantizar los derechos de propiedad –asumieron con razón– requería limitar las capacidades de las mayorías para actuar en política.
De ese modo los viejos líderes del constitucionalismo regional demostraron, por un lado, lucidez política para advertir la influencia cruzada de las reformas. Esto es, para reconocer que todo lo que hicieran o dejaran de hacer sobre una de las secciones de la Constitución (pongamos, la sección relacionada con la organización del poder) iba a tener impacto sobre la otra sección de la misma (en este caso, la organización de los derechos). Y lo que es más importante, ellos reconocieron bien la particular relevancia que tenía la “maquinaria del poder” en el marco general de la estructura de la Constitución. Por el lugar particular que ocupa la misma –justamente, la “sala de máquinas” de la estructura general– ella tiene una primacía decisiva sobre todo el resto del esquema jurídico. Más todavía, ellos parecieron entender muy bien que, dada la historia peculiar de la región, el Poder Ejecutivo iba a tener, dentro de esa “sala de máquinas”, un peso especial, con el que había que saber lidiar. Cuando Juan Bautista Alberdi propuso atar por un buen tiempo las manos de las mayorías políticas con el fin de dar el máximo reaseguro a los derechos económicos, sabía lo que hacía. Él nunca pensó (como algunos de nuestros contemporáneos parecen haber llegado a pensar) que la preocupación por ciertos derechos debía traducirse –fundamental o exclusivamente– en el reaseguro de fuertes garantías constitucionales a tales derechos. Ello así, como si los derechos pudieran bastarse a sí solos para protegerse; como si la garantía de tales derechos no exigiera –exclusiva o fundamentalmente– determinados arreglos en materia de organización del poder.

En todo caso, una sugerencia que puede inferirse del análisis realizado hasta aquí es que los reformistas sociales de la actualidad debieran tomar como prioritario el trabajo sobre el área que hoy más tienden a descuidar. La preocupación especial por los aspectos más sociales de la vida constitucional debiera llevarlos a examinar, ante todo, los modos en que se organiza el poder, en lugar de dejarlos detenidos en la ingeniería de los derechos. Me aventuraría a sugerir que no es consistente la redacción de largas listas de derechos sociales –o cualquier otro intento de “democratizar el poder” a través de la sección de los derechos– manteniendo, al mismo tiempo, las formas de poder verticalista y concentrado que caracterizan todavía a todas nuestras constituciones, en lo relativo a la organización del poder. La reforma social debiera ser, de forma prioritaria, la reforma de los mecanismos del poder, ya que sin una vasta apoyatura política, capaz de incluir una amplia movilización social, la vida de los derechos queda bajo una directa, mortal amenaza. La democratización de la vida social requiere, prioritariamente, la democratización de los modos en que organizamos el poder.