El presupuesto que el Gobierno acaba de presentar al Congreso para el 2025 tiene dificultades estructurales excepcionales.
Un servicio de la deuda sin precedentes
La primera dificultad del presupuesto es el crecimiento elevado de la deuda. Entre 2024 y 2025 pasará de $94,5 a $112,6 billones. En el 2025, solamente en intereses se deben pagar unos $60 billones. Con este monto se podrían financiar, en un año, más de 30 universidades como la Nacional. Estas cifras son elevadísimas, y reducen el margen disponible para la inversión. Por esta razón, entre el 2024 y 2025, la inversión caerá de $99,8 a $82,4 billones.
De acuerdo con estos datos, en el 2025 habrá una diferencia sin precedentes entre un alto servicio de la deuda y una inversión relativamente baja. Una diferencia tan significativa tiene impactos negativos en el crecimiento. Se va creando, entonces, un círculo vicioso: la deuda reduce la inversión pública y, a su vez, afecta al sector privado porque pierde el apalancamiento del gobierno. Como resultado de este proceso se reduce la dinámica de la economía, y cae el empleo y el ingreso. En el momento siguiente, se debilita la capacidad tributaria de los ciudadanos y de las empresas y, entonces, el déficit fiscal se agudiza, y la única forma de cerrar la brecha es contratando nueva deuda. Parte de estos recursos frescos del crédito se utilizan para pagar deudas viejas, y se produce el llamado fenómeno Ponzi, en honor a un memorable banquero italiano que se hizo famoso porque utilizaba los créditos nuevos para responder por deudas anteriores. La dinámica Ponzi se expresa en burbujas financieras, y en una fragilización de los sistemas financieros.
Quizás pueda servir de consolación para Colombia saber que los saldos de deuda pública han aumentado en todos los países del mundo. Y en su afán de encontrar fuentes de financiación, los gobiernos terminan atrapados en la lógica Ponzi. A nivel internacional estos procesos de financiarización han debilitado el mercado de capitales, que se ha convertido en una burbuja. Este diagnóstico ha sido cuidadosamente desarrollado por el Banco de Pagos Internacionales (BIS)1, que es la entidad encargada de fijar las normas para todos los bancos centrales. El BIS prende las alarmas:
“La economía global está atravesando una coyuntura crítica y peligrosa. Los hacedores de política enfrentan diversos retos. Cada uno de ellos, tomado de manera aislada, no es nuevo. Pero su combinación a escala global sí es una novedad. Por un lado, los bancos centrales han sido restrictivos con el fin de controlar la inflación, ya que los precios subieron muy rápidamente. Y, por otro lado, las vulnerabilidades financieras se han expandido: los niveles de deuda –privada y pública– son históricamente altos; los precios de los activos, especialmente los de los bienes inmuebles, se han elevado; los riesgos de los mercados financieros se incrementaron durante los años en los que los intereses fueron inusualmente bajos. Sin duda, el estrés financiero es evidente. Cada uno de estos dos retos es complicado por sí mismo, pero su combinación es desalentadora” (p. ix, énfasis añadido).
En otras palabras, se ha caído en una dinámica especulativa perversa, y la deuda de los gobiernos ha estimulado esta fragilidad global sin precedentes.
Una ley de financiamiento bien intencionada pero difícil de aprobar
El proyecto de ley de financiamiento busca obtener $12 billones para compensar los faltantes del presupuesto. Hacienda conserva la preocupación por garantizar la progresividad de los impuestos, en el mismo sentido de la reforma tributaria del 2022. Se aspira a que la tarifa del impuesto a la renta vaya aumentando a medida que crece el ingreso. Uno de los mayores obstáculos a la equidad del sistema tributario colombiano ha sido el tratamiento desigual a las renta laborales y a las no laborales. Y el proyecto trata de resolver esta asimetría.
El sistema actual es muy favorable a quienes obtienen ingresos de rentas no laborales, y castiga a los asalariados, cuya principal fuente de ingreso son las rentas laborales. En el sistema vigente los rentistas terminan tributando muy poco. El proyecto de ley trata de corregir este problema, obligando a que se incluya dentro de la base gravable del impuesto a la renta los activos reales no productivos, y que no guardan relación de causalidad con la generación de renta de las personas jurídicas. Así que las propiedades que disfrutan los grandes ricos y que están en cabeza de sus empresas, tendrían que incluirse en su renta personal.
El proyecto de ley también tiene la virtud de introducir la regla fiscal verde. Ello significa que las inversiones que se realicen en activos ambientales, debidamente certificadas, no se incluyen en la contabilidad habitual del déficit fiscal. Esta propuesta amplía el margen de maniobra del gobierno y desahoga las finanzas públicas.
La ley de financiamiento tiene que enfrentar un Congreso adverso, que ya expresó su desacuerdo, negándose a aprobar el presupuesto del 2025.
Una distribución sectorial de la inversión que es discutible
La distribución de los recursos de inversión siempre genera polémica. En condiciones ideales la inversión debería corresponder a los lineamientos definidos en el programa de gobierno y en Plan de Desarrollo. Y como se aprobó en el artículo 364 de la ley 2294 de 20232, la estructura del gasto se debe organizar alrededor del presupuesto por programa. Se trata de definir programas estratégicos, que permitan coordinar a los gobiernos nacional y local, y que obliguen a la confluencia de recursos. El presupuesto por programa tiene la ventaja adicional de romper con el principio de anualidad, y supera la falsa distinción entre gastos de funcionamiento e inversión.
A pesar de que ya se aprobó el presupuesto por programa la distribución de la inversión se continúa haciendo de manera convencional, por sectores.
En el cuadro se presentan la inversión para cada uno de los sectores, organizados de mayor a menor. El que más dinero tendrá es transporte, con $13,4 billones, que representa el 16,36 por ciento de la inversión total. Una parte importante de estos dineros corresponde a compromisos de las vigencias futuras. Este mecanismo tiene la virtud de comprometer recursos para proyectos de inversión con perspectiva de mediano plazo. Allí se incluyen, por ejemplo, la vías 4G. Las vigencias futuras tienen la ventaja de superar las anualidades, pero no tiene los alcances ideales del presupuesto por programa.
El segundo sector en importancia es el de igualdad, que incluye los programas sociales, y las diversas modalidades de subsidios. El monto es de $10 billones. Los programas incluidos en este renglón están relacionados con los de inclusión social, que son $7,9 billones. En este sector está incorporado el Ministerio de la Igualdad, que continúa sin norte claro. La ejecución del Ministerio es bajísima, y no ha podido definir su misionalidad.
El gobierno Petro le ha dado relevancia a la educación, que tendrá $8 billones. En el Plan de Desarrollo se incluyó una meta ambiciosa de 500.000 cupos nuevos en educación universitaria, técnica y tecnológica. Este objetivo no se va a conseguir. Los logros han sido muy modestos. Entre otras explicaciones al posible incumplimiento de la meta, está la decisión equivocada del gobierno de no transferirle recursos a las instituciones privadas.
Vale la pena destacar la situación del Ministerio de Agricultura. Su presupuesto es de $4,1 billones, que representa una caída considerable con respecto al del 2024 que alcanzó $8 billones. A pesar de la prioridad otorgada por el gobierno al sector agropecuario, el Ministerio fue incapaz de ejecutar, y en el 2024 difícilmente gastará $4 billones. Por esta razón le redujeron el 50 por ciento en el presupuesto del 2025.
Y finalmente, a pesar de las declaraciones del gobierno a favor de la innovación, de la ciencia y de la tecnología, el sector apenas recibirá $267 mil millones. Una cifra minúscula.
En síntesis, no obstante las limitaciones financieras, los sectores recibirán importantes montos para inversión. La mayoría de los ministerios han mostrado baja ejecución y poca capacidad técnica. La dispersión de recursos se traduce en ineficiencias del gasto que terminan siendo más perjudiciales que la corrupción.
1. Bank For International Settlements, BIS, 2023. Annual Economic Report 2023. Promoting Global Monetary and Financial Stability, BIS, Basle.
2. República de Colombia, 2023. Ley 2294. Por la Cual Se Expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, Congreso de la República, Bogotá.
11 de octubre de 2024
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