El artículo ofrece un punto de vista crítico sobre las políticas públicas en Colombia durante el primer gobierno de izquierda en el país, denominado “gobierno del cambio”, bajo la conducción del presidente Gustavo Petro y Francia Márquez (2022-2026). Desde un enfoque barroco1, se destacan dos dinámicas socioculturales principales: por una parte, la importancia de una retórica formal y, por otra, la discrecionalidad y búsqueda de resonancia (o “vida buena”) como manera predominante de relacionarse con el entorno. Se ilustra esta dinámica con la política de “Jóvenes en Paz” y se concluye generando una reflexión sobre los desafíos sociales e institucionales.
El contexto
En la coyuntura política y social actual, resulta fundamental comprender la configuración de múltiples disputas que se expresan y deben traducirse en el terreno de la gestión pública. Estas disputas responden a dinámicas políticas y sociales tanto nacionales como internacionales, así como a transformaciones económicas vinculadas al tipo de capitalismo predominante: de acumulación, corporativo, de plataformas y de vigilancia algorítmica que atraviesa la vida cotidiana de los sujetos.
En este marco, el contexto que dio origen al llamado “gobierno del cambio” y a la formulación de su Plan Nacional de Desarrollo estuvo marcado, a nivel interno, por una intensa conflictividad social que alcanzó su punto álgido durante el gobierno Duque con el llamado Estallido social y, en el plano internacional, por el posicionamiento de la agenda ambientalista en torno al cambio climático. En sintonía con este contexto, las principales transformaciones que se formularon en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) “Colombia, potencia mundial de la vida, 2022-2026”, se estructuraron en torno a cinco ejes: (i) ordenamiento del territorio alrededor del agua, (ii) seguridad humana y justicia social, (iii) derecho humano a la alimentación, (iv) transformación productiva, internacionalización y acción climática, y (v) convergencia regional, cada uno con metas específicas. Se trata de transformaciones que debían desarrollarse en el marco de una “democratización del Estado” y de una estrategia transversal de negociación con grupos armados, denominada “Paz Total”. Este ambicioso programa de gobierno obtuvo inicialmente el respaldo del poder legislativo con su aprobación, así como de la reforma tributaria y de la ley de Paz Total (noviembre de 2022).
No obstante, las principales reformas sociales (salud, pensiones y trabajo) implicaban transformaciones normativas profundas que ocasionaron rápidamente la ruptura de la inicial coalición parlamentaria pro-gobierno. Como resultado, la capacidad legislativa del gobierno se redujo progresivamente, obligándolo a recurrir, por un lado, a reformas parciales vía decretos y, por otro, a instrumentos jurídicamente no vinculantes como los documentos Conpes (como el Conpes 4189 sobre Trabajo Digno y Decente, del 30 de abril de 2026 en respaldo al Decreto 1527 de diciembre 2024). De modo que el “gobierno del cambio” terminó presentando rasgos de un funcionamiento más autoritario y vertical (gobernar mediante decretos) y, a su vez, de una producción de políticas públicas declarativas muy poco vinculantes, además de una estrategia de comunicación en redes sociales y televisión pública desde la cima del Estado. La actividad gubernamental tuvo que desempeñarse, además, en medio de una rígida infraestructura técnico-jurídica neoliberal, construida y consolidada por los gobiernos anteriores durante tres décadas, de difícil desmonte; y con funcionarios no siempre experimentados para actuar en este sofisticado laberinto normativo.
Democratización del Estado
En línea con lo antes señalado, vale la pena mencionar algunos elementos en relación con la promesa de democratización del Estado. A pesar de que el gobierno nunca clarificó la idea, puede entenderse esa democratización en por lo menos dos sentidos: primero, un Estado que funcionaría según principios de administración más democráticos en relación con el ciclo de las políticas públicas (formulación, decisión, implementación y evaluación) mediante la participación efectiva de los sectores y grupos sociales concernidos y, segundo, la democratización en el acceso laboral a la administración pública.
En el primer aspecto, si bien es posible dar cuenta de una mayor participación de los movimientos sociales en políticas socio-asistenciales y sus representantes en diferentes espacios consultivos y de movilización social, lastimosamente no hubo por parte del Gobierno un desarrollo de estrategias metodológicas e institucionales sólidas para fomentar la participación social y deliberación pública en políticas públicas.
En el segundo aspecto, si bien resulta difícil disponer de datos precisos, es visible un cambio de perfiles en muchos cargos administrativos de nivel medio y alto. Así el nombramiento de personas provenientes de movimientos sociales y de las comunidades étnicas minoritarias en cargos directivos, ministeriales y diplomáticos ha sido un elemento marcador hacia una burocracia pública más representativa de la población colombiana. Según una investigación propia (no publicada), se puede observar una mayor presencia que en gobiernos anteriores de egresado/as de universidades públicas, cuya procedencia socioeconómica es generalmente más modesta, en los cargos de la alta función pública encargada de formular políticas. Así, pasaron respectivamente de 12 y 16% en los gobiernos de Santos (2013) y Duque (2018) a 33% en el gobierno de Petro (2023). Igualmente, en este gobierno se pudo observar una mayor diversificación de ocupación de estos cargos con relación a procedencia geográfica e instituciones educativas. También se consta de una mayor participación de profesionales en ciencias sociales, administrativas y políticas en detrimento de economistas.
En este sentido, el “gobierno del cambio” mostró un avance democratizador mediante una mayor representatividad social en la alta burocracia estatal. De modo que, con este gobierno, se consta de un freno a la orientación técnico-política de las universidades de élites, y de sus teorías económicas neoclásicas y neoinstitucionales, que lograban imponer en la burocracia pública a través del proceso de cooptación y circulación de sus egresado/as, en particular Andes, Javeriana, Rosario. En los gobiernos anteriores, esto/as egresado/as solían ocupar más de la mitad de los cargos de la alta función pública del Estado generando así un impacto en la orientación de las políticas públicas. La diversificación y democratización de la alta función pública en la actual administración pública permitió ciertamente que la formulación de las políticas tome mejor en cuenta intereses, demandas y expectativas de una mayor diversidad de sectores sociales, redefiniendo así la noción de interés público.
Rotación y discrecionalidad en la burocracia
Existe un extenso poder discrecional del Presidente de la República en materia de nombramiento de funcionarios públicos. En este gobierno esta facultad presidencial de libre nombramiento y remoción ha sido ampliamente usada (y criticada), llegando a un nivel muy alto de rotación en varios cargos ministeriales y viceministeriales y demás. Para la muestra, se contabilizó una cifra de 57 cambios de ministro3. En Cali, una ciudad que registra alrededor de 1100 muertes violentas al año y una tasa de homicidios cercana a 46 por cada 100.000 habitantes, se cambió tres veces el comandante de Policía en un lapso de seis meses. Estas situaciones afectan claramente la continuidad y eficacia de cualquier proyecto institucional.
Pero la discrecionalidad no se limita al cambio de personal directivo, sino que se relaciona también con actuaciones concretas en toda la cadena burocrática de las y los funcionarios en su labor cotidiana. El uso de esa discrecionalidad por parte del funcionario, en los espacios e intersticios normativos poco, mal o no regulados, resulta fundamental para el éxito o fracaso de las políticas públicas. Es allí donde interviene la cultura como un condicionante del comportamiento del agente. Considerando que la cultura dominante en América Latina es un hibrido entre culturas moderna y parroquial o tradicional3, el funcionario se encuentra habitualmente tensionado contradictoriamente entre, por una parte, actuar en fase con la racionalidad instrumental moderna (el derecho y el cálculo racional), es decir lo que se espera oficialmente desde el Estado y, por otra parte, satisfacer tanto con emociones que le procuren “vida buena” o felicidad como con las expectativas tradicionales de sus círculos identitarios de pertenencia (familia, comunidad, afiliaciones, etc…).
Cumplir con este doble o triple vínculo al mismo tiempo, situación barroca por excelencia, es la condición para que la y el funcionario se sienta viviendo con su labor una experiencia positiva de resonancia y no de alienación. Es a su vez, en el caso latinoamericano en particular, una forma de subversión o resistencia a la dominación de una racionalidad instrumental moderna, alienante y eurocéntrica, mediante la irrupción de las emociones y la búsqueda de resonancia en este espacio en donde debería operar únicamente la racionalidad administrativa. La resonancia constituye una manera de relacionarse con el mundo, el concepto está desarrollado por la sociología crítica de Hartmut Rosa4. Esa actitud cultural, aquí de tipo neobarroco5 de los agentes públicos, afecta el proceso político y favorece el desarrollo de una forma y estética particulares en las políticas públicas. Una estética que retoma los códigos de una modernidad barroca: exageración, demasía, minuciosidad, uso de figuras retóricas, formalismo, distanciamiento con la realidad, entre otros.
La búsqueda de resonancia puede entonces conducir al funcionario a usar su discrecionalidad para favorecer tanto la realización de los objetivos de la política como, en sentido contrario, incitar al favorecimiento, corrupción o clientelismo, eso con el fin de cumplir con las expectativas de su círculo tradicional cercano de pertenencia identitario. También favorece una actitud de toma de distancia con la realidad, resolviendo los problemas principalmente en lo formal, es decir de modo retórico. De estas situaciones, tal como ocurrió con las administraciones anteriores, el “gobierno del cambio” tampoco pudo librarse.
Las respuestas retóricas a los problemas reales se traducen claramente en déficit o brecha de implementación. Algunas características de estas respuestas consisten en un uso inmoderado de elementos típicamente barrocos como metáforas, eufemismos e hipérboles, insertados en el lenguaje formal del derecho racional, que contrastan con la idea moderna de un lenguaje austero y técnico enmarcado en una racionalidad instrumental. Con ello, se pretende dar una respuesta amplía y abarcadora a un problema público con objetivos ambiciosos y plurales. El análisis de algunas políticas sociales emblemáticas del “gobierno del cambio” muestra así la permanencia de una estética de las políticas públicas que combina estrategias retóricas con formalismo jurídico moderno, estrategias que le permiten transmitir a la sociedad un sentimiento de exhaustividad en el tratamiento del problema en cuestión, al mismo tiempo que dar la ilusión de dominio técnico y de capacidad ejecutiva para enfrentarlo.
Discrecionalidad y resonancia en la política de “Jóvenes en Paz”
La realidad sociopolítica sigue mostrando una brecha significativa entre el discurso y la implementación efectiva de políticas, tanto en contextos urbanos como rurales. Se discute mucho, pero se materializa poco. Nuestras sociedades son más abigarradas de lo que solemos asumir, y esto plantea serios desafíos a las políticas públicas como dispositivos que orientan la acción pública. Las situaciones críticas que atravesamos son cada vez más complejas y entrecruzadas. Los problemas se superponen, se repiten y se diversifican en forma de crisis de seguridad, cambio climático, desigualdad y corrupción.
De esta manera, traducir y aterrizar esas realidades complejas en políticas públicas concretas implica un esfuerzo adicional y una mayor preparación teórica y metodológica para los funcionarios públicos, gobernantes y ciudadanos interesados en el cambio social. Estas dificultades y la cultura dominante conducen a los funcionarios a responder retóricamente a los problemas, para salir del paso, con normas sofisticadas y ambiciosas pero que se distancian de la realidad operativa. Contamos con políticas que se diseñan como artefactos técnicos formales, pero que con frecuencia no logran implementarse. El análisis de un programa emblemático para este gobierno como el de “Jóvenes en Paz” desde esta perspectiva barroca es ilustrativo.
Así se observa que la política de “Jóvenes en Paz” (Decreto 1649 de 2023) busca responder simultáneamente a múltiples problemas estructurales como pobreza, exclusión, violencia, desempleo, déficits educativos y de salud, entre otros, mediante acciones articuladas en distintos campos. Sin embargo, esta amplitud programática evidencia una desmesura, una exageración que dificulta su implementación efectiva, debido a la ausencia de prioridades claras y a la debilidad de los mecanismos de coordinación y financiación. Combina un lenguaje jurídico-técnico (racionalidad) con una fuerte carga retórico-política (emoción), apelando a valores y metáforas asociadas con la “paz total”, la “vida digna” y la “justicia social”.
La formulación de este tipo de políticas recurre con frecuencia a expresiones hiperbólicas y finalidades amplias, alejadas de regulaciones concretas y operativas. Así, la norma proyecta horizontes ideales de transformación social sin precisar suficientemente los instrumentos para alcanzarlos. En consecuencia, la política refleja una tensión entre la racionalidad administrativa necesaria para la implementación y una lógica discursiva orientada a la legitimación ética y política. El resultado es una pieza normativa de carácter barroco, en la que conviven objetivos ambiciosos, apelaciones emotivas con limitadas o idealizadas capacidades operativas. Este resultado podría sin duda ser también observado en otras políticas.
El pendiente sociocultural
El programa de reformas del “gobierno del cambio” enfrentó una fuerte resistencia política, judicial, económica y mediática que limitó su alcance y evidenció la capacidad de reproducción del orden neoliberal por parte de los poderes establecidos. Adicionalmente, con la elección de Trump, se agregaron factores internacionales adversos, en particular con los temas ambientales. En esta situación, predominancia de una cultura política postcolonial neobarroca que combina simultáneamente aspiraciones de modernización y persistentes relaciones sociales y de poder heredadas de la estructura estamental y racial colonial, la consecuencia es un proceso y una estética de política pública que, como se ilustra con “Jóvenes en Paz”, tiende a privilegiar más las emociones y la búsqueda de las “buenas vibras” (resonancia) a corto plazo que genera para los funcionarios la formulación de las políticas, que el logro de los cambios estructurales esperados o el fortalecimiento efectivo de las capacidades institucionales.
Desde esta perspectiva, los límites del Gobierno no obedecen solo a problemas de implementación o correlación de fuerzas, sino también a la ausencia de una estrategia de transformación sociocultural y de reorganización social de mediano y largo plazo capaz de modificar de manera profunda las relaciones entre Estado, sociedad y comunidades. Sin una construcción democrática y organizativa desde abajo, las promesas de cambio tienden a ser absorbidas por el mismo orden que buscaban transformar.
1 Para una presentación general del enfoque: Roth Deubel, André-Noël. «Una propuesta de enfoque para estudiar las políticas públicas latinoamericanas: barroco, resonancia y discrecionalidad burocrática».Revista Mundos Plurales. 12 (1):57-94, 2025. https://doi.org/10.17141/mundosplurales.1.2025.6455
2 Ver G. Almond G. y S. Verba, The civic culture. Political attitudes and democracy in five nations, an analytic study. Boston: Little, Brown, 1965; Morandé P., Cultura y modernización en América latina, Pontifica Universidad Católica de Chile, 1984. Inglehart, R. y M. Carballo. 2008. ¿Existe Latinoamérica?: un análisis global de diferencias transculturales”. Perfiles Latinoamericanos 16 (31): 13-38, 2008. https://lc.cx/0h7Ltw
3 Portafolio, 15 de enero 2026.
4 Rosa, Hartmut, Resonancia: una sociología de la relación con el mundo, Katz Editores, 2019.
5 G. Almond G y S. Verna, op. cit., https://lc.cx/0h7Ltw
* Respectivamente: Profesor de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá y Profesor de la Universidad del Valle, Cali.
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