La estratificación ya no focaliza bien
La estratificación, como mecanismo de focalización de los subsidios, ha llegado a su fin. Es un pésimo instrumento, y debe ser reemplazada por el registro universal de ingresos (RUI).
Desde que comenzó la estratificación tenía el doble propósito de diferenciar la población y de ser un instrumento de focalización de una política pública muy específica (el cobro de los servicios públicos domiciliarios). La estratificación empezó en 1983, con el propósito de clasificar a las viviendas a partir de sus condiciones físicas aparentes y de entorno. Por aquellos días se buscaba un mecanismo ágil que permitiera mejorar las finanzas de las empresas, sin perjudicar a los hogares. Con el paso del tiempo, la estratificación se ha convertido en un instrumento muy importante de la política social. Ha servido para el pago de las tarifas de los servicios domiciliarios y, además, se está utilizando para seleccionar a los beneficiarios de varios programas sociales. Desde el punto de vista negativo, y sin que se lo haya propuesto, la estratificación se ha convertido en una especie de sello característico de la posición social. Para algunos analistas, esta “marca” no es conveniente porque contribuye a la segregación y a la discriminación.
Con respecto a los servicios públicos, en los primeros años la estratificación fue muy útil y ayudó a ordenar la política de tarifas y subsidios, mejorando la estabilidad financiera de las empresas. Se fijó el estrato 4, como el neutro, porque la tarifa que se paga por el servicio es igual al costo. Los estratos 5 y 6 contribuyen porque pagan una tarifa superior al costo. Y los estratos 1, 2 y 3 son subsidiados porque su tarifa es inferior al costo. Este sistema de subsidios es cruzado porque los excedentes originados por las tarifas que pagan los estratos 5 y 6, financian los subsidios que se le otorgan a los estratos 1, 2 y 3. Puesto que el mayor pago de los estratos 5 y 6 no es suficiente para financiar el monto total de subsidios, el gobierno tiene que complementar el faltante.
A pesar de sus bondades iniciales, la estratificación ha perdido su capacidad de focalización. Ya no es un buen mecanismo de diferenciación.
Los espacios analíticos de la estratificación y de la capacidad de pago
La reflexión básica tiene que ver con los espacios analíticos de la estratificación y el ingreso, o la capacidad de pago de los hogares. El estrato está diseñado para captar las características de la vivienda y, por su misma naturaleza, no puede informar sobre la capacidad de pago (el ingreso) del hogar.
La relación entre la vivienda y el ingreso es indirecta. Suponga que un hogar vive en una casa de estrato 5, pero durante el año sus condiciones económicas fueron muy difíciles, ya que los dos hijos jóvenes perdieron el empleo, y los padres enfermos tuvieron que pagar tratamientos médicos costosos, no cubiertos por el sistema de salud. Este grupo familiar continúa viviendo en la casa que compraron hace 30 años, y que ya pagaron. Por estar en estrato 5 no reciben subsidios, pero es evidente que por su difícil situación económica deberían tener subsidios. De manera enfática, se puede afirmar que el estrato nunca podrá informar de manera adecuada sobre las condiciones de ingreso de los hogares.
El estrato se fundamenta en las condiciones de la vivienda, y no tiene la posibilidad de captar las características socioeconómicas del hogar. Los estudios sobre el tema suelen olvidar esta diferencia sustantiva, y de manera equivocada le piden al estrato, que tienen su origen en la vivienda, que sea compatible con medidas relacionadas con las características socioeconómicas del hogar, como la línea de pobreza o la capacidad de pago.
Además, los estratos no cambian con el paso del tiempo, aún cuando las condiciones de la vivienda se hayan modificado. Los habitantes de un barrio de estrato dos no se dejan subir el estrato aún si han mejorado las condiciones de la vivienda y de la manzana. Y la razón para no permitir un cambio de estrato es la posibilidad de perder el subsidio, ya que un estrato superior significa servicios públicos más caros. En Bogotá, por ejemplo, los estratos 2 y 3 incluyen a la mayoría de la población (67% de los hogares). Y esta concentración se presenta porque el estrato termina siendo inamovible.
Resumiendo, el estrato tiene dos limitaciones sustantivas. La primera es su dimensión analítica referida a la vivienda, que es una categoría esencialmente diferente a la capacidad de pago del hogar. Y la segunda, es la imposibilidad de modificar el estrato a lo largo del tiempo. Este atraso ha llevado a una asimetría creciente entre el estrato y los ingresos de los hogares. Los errores de inclusión han ido aumentando. Hay un error de inclusión cuando se considera beneficiario de un subsidio a quien no lo merece. El costo de los errores de inclusión derivados de la mala estratificación puede estar alrededor de 4-5 billones de pesos al año.
El registro universal de ingresos
Para corregir los errores de focalización del estrato, en el plan de desarrollo Colombia Potencia Mundial de la Vida, se aprobó un artículo que define el registro universal de ingresos (RUI). Se busca conocer el ingreso anual de todos los hogares, de tal manera que pueda establecerse la diferencia entre quienes deben pagar impuestos, y quienes tendrían que ser beneficiarios de los subsidios. Esta diferenciación se realiza teniendo como punto de referencia los ingresos anuales del hogar. Es posible que en un año determinado el hogar pague impuestos, y que al año siguiente reciba subsidios.
El proceso de consolidación del RUI permitirá mejorar de manera sustantiva la focalización. Y si la dinámica avanza bien, además del estrato se podrán eliminar otros instrumentos de focalización, como el Sisbén, Familias en Acción, etcétera. La consolidación del RUI llevará, de manera progresiva, a un abandono de los diversos mecanismos de focalización hoy existentes.
Ya se han dado pasos relevantes. En el Departamento Nacional de Planeación (DNP) se consolidó el registro social de hogares (RSH), que ha articulado la información proveniente de los registros administrativos. Durante la pandemia se avanzó de manera sustantiva en la interoperabilidad de los registros. El RSH incluye 28 bases de datos nacionales, 1.832 bases territoriales, y más de 50 millones de registros.
Los logros que ha alcanzado el registro social de hogares muestran que es factible alcanzar la meta del RUI. El RSH es un paso intermedio antes de llegar al RUI, que es el objetivo final del proceso. Además, siendo optimistas, los avances alcanzados en materia tecnológica permitirán elaborar una base de datos más completa, que terminará ofreciendo información de los ingresos de todos los hogares. Pagarán impuestos quienes estén en la parte superior, y recibirán subsidios los que están ubicados en la parte inferior de la escala. En la medida en que se vaya generalizando el pago electrónico mejorará la información de ingresos. La tecnología favorece la consolidación del RUI. De acuerdo con la reglamentación aprobada, en el 2025 se deberían comenzar a realizar las pruebas piloto de aplicación del RUI en ciudades como Bogotá.
Gracias al RUI la focalización será más precisa y se eliminarán de manera sustantiva los errores de inclusión y exclusión. Serán beneficiarios del subsidio los hogares que efectivamente lo necesitan. Y desde el punto de vista fiscal, el RUI reducirá los gastos que hoy está causando la mala focalización.
14 de febrero de 2025
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