Gustavo Petro es consciente de que alcanzar el gobierno no es alcanzar el poder1 y las relaciones Ejecutivo-Legislativo durante este período son una muestra de ello. Las victorias del Ejecutivo en la aprobación de leyes necesarias para el funcionamiento del Estado contrastan con la imposibilidad de impulsar las reformas banderas de su programa.
El edificio del Congreso de Colombia es de los pocos en la región que ocupa un lugar preponderante en la plaza central de la ciudad, espacio urbano que en la configuración física del poder heredada de la Colonia, corresponde por lo general a la sede del Ejecutivo. Esta casualidad o anécdota urbanística sirve como metáfora del lugar de poder que el Legislativo ocupa en la estructura política nacional, pues aunque en el papel el poder ejecutivo colombiano tiene una alta capacidad para dirigir la agenda legislativa2 , en la práctica las relaciones entre ambos poderes dependen de una compleja red de conexiones y equilibrios.
Esta correlación, a lo largo de los primeros 12 meses del actual gobierno ha transitado desde la estructuración de una poderosa bancada de gobierno a una progresiva pérdida de capacidad. Varios elementos pueden ayudar a entender estos hechos: 1) la falta de liderazgos efectivos en la bancada 2) la sobrecarga de proyectos bandera por parte del Gobierno y 3) la fragilidad de los compromisos políticos de parte de los integrantes de la coalición, incluida la propia bancada del Pacto.
Una bancada sin liderazgos
El Pacto Histórico logró una bancada numerosa en las elecciones legislativas de 2022. A pesar de esta victoria en la actualidad no cuenta con una figura capaz de articular, disciplinar o cohesionar la actuación legislativa, especialmente en el Senado, esto tras la pérdida de la curul y la renuncia de las dos principales figuras de la Colombia Humana, Roy Barreras y Gustavo Bolívar, como también de la falta de consolidación que tuvo la breve presidencia del Congreso por parte del senador Alexander López, quien además tuvo que renunciar a la dirección del partido en medio de las dificultades en el proceso de nominación de candidaturas para las elecciones locales de 2023.
Roy Barreras fue el gran articulador de las listas únicas y cerradas del Pacto Histórico, ejercicio complejo debido a la multiplicidad de micro estructuras partidarias y liderazgos personalistas involucradas en el proceso. Además, fue el responsable de la construcción de la posterior coalición de gobierno, compleja de liderar al ser más amplia en su espectro político que las formadas por presidencias mayoritarias anteriores, como las de Juan Manuel Santos (2010-2018) o Álvaro Uribe Vélez (2002-2010).
Barreras fue clave durante el segundo semestre de 2022 para lograr el impulso de la reforma tributaria y la modificación de los presupuestos de 2023, piezas claves en la articulación del programa de gobierno Petro. Por el contrario, fracasó con su proyecto de reforma política y jugó un papel ambivalente en la discusión de las reformas de salud y laboral. El senador tuvo que salir del Congreso producto de un fallo del Consejo de Estado que declaró nula su elección.
El rol protagónico de Barreras resultaba incómodo para liderazgos previos dentro de la Colombia Humana, como el de Gustavo Bolívar quien no ocultó su interés por presidir en el primer año el Legislativo. Bolívar ya había perdido la nominación a la segunda vicepresidencia de la última legislatura del período 2018-2022 frente al senador de la Alianza Verde Iván Name. El nuevo “desplante” vivido con su posible candidatura a la presidencia del Senado en parte explica su renuncia al Congreso en diciembre de 2022.
Por último, Alexander López, llegó al final del período a reemplazar en la presidencia a Barreras pero, a diferencia de su antecesor, enfrentó serias dificultades para lograr su postulación, en especial debido a que el congresista del Pacto Histórico, Paulino Riascos Riascos, intentó construir una candidatura alterna con el respaldo de los partidos de la oposición. Riascos ya había roto acuerdos internos para lograr la designación como presidente de la Comisión cuarta, cargo que correspondía a Wilson Arias, senador del Polo Democrático. Aunque al final López logró la presidencia por decisión mayoritaria, su corta gestión estuvo marcada por el hundimiento de proyectos como la legalización de la marihuana y las demoras en el trámite del Plan Nacional de Desarrollo.
Esa falta de liderazgo dentro del Pacto Histórico amenaza con dificultar más el trámite de los proyectos de interés del gobierno, dar visibilidad a disputas al interior del Pacto y al probable incremento de intentos personalistas por obtener victorias internas dentro del Congreso en contra de los intereses de su propia bancada.
Por ahora, la situación en la Cámara de Representantes es diferente pues figuras como Andrés Calle –del Partido Liberal– o David Rasero –del Pacto Histórico– son muestra de la existencia de liderazgos con ascendencia dentro de la corporación, por lo que queda esperar a futuro una mayor relevancia de la Cámara en la discusión de proyectos de interés del gobierno.
¿Un cambio sin reformas?
Petro ha insistido en que el primer año de gobierno es el tiempo ideal para presentar las grandes reformas3, quizás por esto saturó la agenda legislativa con al menos cinco grandes proyectos de los cuales solo dos fueron aprobados: la reforma tributaria y la política de paz total.
Sus otras tres grandes iniciativas fracasaron. La reforma política, que no era un proyecto bandera del Ejecutivo pero hacía parte de los mandatos del Acuerdo de Paz fracasó al ser relegada su diseño y liderazgo a Roy Barreras, quien concentró la norma en buscar beneficios para el acceso de los legisladores a cargos en el Ejecutivo y el control centralizado de los partidos.
El proyecto de reforma de salud fue la más polémica dado los inmensos intereses económicos en disputa, la falta de capacidad de gestión de la Ministra, lo polémico que resultaba la figura ministerial entre sectores de la oposición y la opinión pública en general y lo complejo del proyecto. Fracaso que terminó por desgastar al Ejecutivo pues mostró la falta de cohesión entre las bancadas de la coalición gubernamental, rompió los acuerdos políticos con los partidos tradicionales y generó crisis en el gabinete ministerial.
La reforma laboral tuvo un mayor proceso de socialización y negociación, producto de una gestión admirable de la Ministra del Trabajo. Sin embargo, el trámite en el legislativo fue lento producto de la saturación de la agenda legislativo y la demora en la producción del borrador final, pero también debido a indelicadezas como la inasistencia de la Ministra a la radicación del proyecto, formalismo que dentro de lo formal que es el Legislativo generó mal ambiente.
La ambición en la amplitud de la agenda oficial ha dejado al Gobierno sin grandes resultados legislativos, a pesar de contar con una bancada mayoritaria, especialmente durante el segundo semestre de la legislatura, una situación que resulta compleja debido a que fue durante este periodo que el Ejecutivo contó por única vez con la presidencia del Senado y de la Cámara; para los siguientes periodos dependerá de partidos ahora independientes o cuya permanencia dentro de la coalición está en discusión.
La buena señal es que hasta ahora no ha habido una confrontación directa entre el Legislativo y el Ejecutivo, y si bien hay notables diferencias en los grandes proyectos de reforma al menos en los trámites necesarios para el funcionamiento de la institucionalidad y del Estado se ha mantenido un acuerdo mayoritario, tal como lo permite ver la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo o el presupuesto nacional.
¿Hacía un escenario de “coaliciones informales”?
En escenarios de alta fragmentación partidaria la construcción de coaliciones de gobiernos resulta compleja, la literatura sobre legislativos ha encontrado que en algunos casos las presidencias se ven obligadas a construir coaliciones temporales, bien sea por la distribución de beneficios económicos o por la construcción de acuerdos políticos particulares con los legisladores4. La progresiva ruptura de los acuerdos políticos puede obligar al gobierno a negociar los proyectos que sean de su interés con multiplicidad de actores. No es gratuito que los grandes partidos tradicionales que se han retirado de la coalición no hayan optado por declararse en oposición sino por la figura de independencia.
Si se materializan los rumores de que el partido Alianza Verde también saldrá de la coalición de gobierno se complica aún más la capacidad del Ejecutivo de trabajar con el legislativo, más aún cuando es a este partido al que le corresponde la presidencia del Senado. Si bien, la misma elección dentro del Partido Verde de quién presidirá el Senado mostró su división interna, al menos contar con el apoyo de una parte del Verde daba posibilidades al Ejecutivo de contar con un aliado más allá de la inexperta y acéfala bancada del Pacto.
Gobernabilidad, al filo
Al término de este escrito estalló el escándalo por la aceptación de cargos por parte de Nicolás Petro Burgos en el marco del proceso judicial que él y su ex esposa enfrentan. Aún es muy temprano para saber qué alcance tendrán las evidencias entregadas por Nicolás y las consecuencias judiciales que se desprenden de toda esta investigación, sin embargo es muy fácil intuir que la gobernabilidad del Presidente se verá altamente comprometida.
El Legislativo será un doble escenario de esta crisis de gobernabilidad, pues por un lado cabe esperar que las oportunidades de negociación de las reformas se diluyan debido al aumento de los costos electorales para los partidos de asumir proyectos del Ejecutivo y a los incentivos para marcar una distancia e incluso una confrontación con el Ejecutivo. De otra parte, es la Comisión de Acusaciones de la Cámara el escenario donde comience una posible investigación a la presidencia y el Senado el lugar donde podría desarrollarse un juicio político.
Es deseable que este nuevo periodo de gobierno y los siguientes años del mandato de Petro se distingan por un mejor y estratégico uso de los recursos que le quedan para el manejo de la agenda legislativa, pero también que el legislativo no vaya a caer en la tentación de convertirse en un juez político e intervenir en los procesos institucionales, aunque frente a esto la literatura contemporánea muestra que el Legislativo en América Latina ha asumido el papel de actor decisor de la permanencia o no de los ejecutivos, más aún en contextos en los que la oposición tiene el control de la Cámara legislativa5. Resta esperar que Colombia no repita escenarios como los de Honduras (2009) , Paraguay (2012) o Brasil (2016).
1 “El Acuerdo Nacional no es que el gobierno deje su programa y coja el de la derecha: Gustavo Petro” (2023) A fondo con María Jímena Duzán. Fecha de consulta: 1 de agosto de 2023. Enlace: https://www.youtube.com/watch?v=jfFIIfxCzoo
2 Manwaring, Scot y Shugart, Mathew Comp. (2002) Democracia y Presidencialismo en América Latina. México: Paidós.
3 “Gustavo Petro: “El cambio es más difícil de lo que pensábamos” (2023) Diario El País. Consultado el 1 de agosto de 2023. Enlace: https://www.youtube.com/watch?v=I3CocOfQ1gE4. Mejía Acosta, A. (2009). Informal coalitions and policymaking in Latin America. Ecuador in comparative perspective. Routledge.
5 Pérez-Liñán, Aníbal (2009) Juicio Político al presidente y nueva inestabilidad política. Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.
* Politólogo, investigador Universidad Autónoma de Bucaramanga, Instituto de Estudios Políticos IEP-Unab. Correo: [email protected]. Este texto contó con la ayuda en revisión de fechas y datos por parte de Matías Gómez Buitrago, estudiante de derecho de la Universidad Autónoma de Bucaramanga
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