La reforma agraria del progresismo tardío

Un balance de los avances y retos de la reforma agraria, evaluando las disputas y conciliaciones durante los tres primeros años del actual Gobierno, es el núcleo de este artículo, en una lectura que va del horizonte propuesto por el mismo, a los límites –¿bloqueo?– estructurales de la reforma propuesta.

El 19 de junio de 2022, la formula presidencial de Gustavo Petro y Francia Márquez asumió el gobierno con un proyecto de transformación bajo el lema de un “Gran Acuerdo Nacional”. Una de las grandes agendas fue el impuso de una reforma agraria que corrigiera décadas de desigualdad propias de la estructura agraria en el país. Con un respaldo del 50,4 por ciento de los votos, su proyecto conjugó demandas campesinas y diversos movimientos sociales que, acompañados de la presencia de facciones hegemónicas como el santísimo y los liberales, se propuso llevar a cabo esa gran apuesta de transformación del campo.

Durante el discurso de posesión, el presidente Petro enfatizó en la necesidad de retomar el curso de la Paz tras la firma del Acuerdo Final de Paz con las Farc, y así facilitar un consenso general con los grupos políticos que harían parte del Gobierno. Un escenario que generaba un reto, toda vez que la implementación del Punto 1 del acuerdo “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral” implicaba dar respuesta a una deuda histórica con las poblaciones rurales y campesinas, las cuales han sido víctimas del conflicto armado por el control territorial de diferentes actores armados.

El Plan Nacional de Desarrollo, decretado mediante la Ley 2294 de 2023, consolidó la visión agraria del gobierno progresista en tanto correspondía desarrollar un capitalismo productivo, con el cual el campo fuese la centralidad de la producción alimentaria para garantizar el Derecho Humano a la Alimentación. El Plan Nacional de Desarrollo, resumido como “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, sentó las bases para la organización del proceso agropecuario mediante la reactivación del Sistema Nacional de Reforma Agraria y de Desarrollo Rural; el establecimiento de los diversos mecanismos agrarios para la redistribución y formalización de la tenencia de la tierra; la consolidación del catastro multipropósito; y el fomento de distritos de adecuación de tierras.

El horizonte de la reforma agraria durante este gobierno, ha tenido como origen histórico y simbólico dos hitos muy concretos. Por una parte, durante la campaña presidencial, Gustavo Petro referenció constantemente el proceso llevado a cabo por Alfonso López Pumarejo con la Ley 200 de 1936; ya que, asimiló la tesis de la urgente necesidad de acabar con el latifundio improductivo como de la subutilización y la inutilización de la propiedad agraria enfocada a la especulación de la tierra y las actividades agropecuarias no productivas.

Adicionalmente, el segundo hito fue el Pacto de Chicoral, un proceso histórico que configuró el consenso interclasista entre el gobierno de Misael Pastrana, congresistas, gremios y terratenientes con el fin de bloquear la agenda reformista de los 60. No obstante, el gobierno resignificó este consenso a partir de un nuevo pacto por la tierra, el agua, el territorio, el ambiente y la redistribución de la tierra en una Asamblea Popular Campesina realizada a inicios de este año. En ese contexto la ministra Martha Carvajalino indicaba “podemos decirle al movimiento agrario de Colombia, que como venimos cumpliendo seguiremos cumpliendo […] y seguiremos levantando la bandera de la reforma agraria”.

Para realizar el balance de la agenda reformista agraria es preciso iniciar con una periodización sobre ese “cumplimiento” al movimiento agrario. Durante el primer equipo ministerial de este gobierno, la ministra Cecilia López Montaño, reconocida figura política con vínculos cercanos al partido liberal y acompañada del reconocido académico agrarista Darío Fajardo Montaña como viceministro de Desarrollo Rural, llevaron a cabo un proceso de integración entre gremios –como la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegan) y los movimientos campesinos con el fin de firmar un acuerdo de compraventa de tierras.

Este acuerdo con Fedegan inicialmente representó el compromiso del gobierno en acercarse a grupos históricamente dominantes y contrarios a las ideas reformistas. Es por ello que, el propósito fue consolidar ofertas de predios rurales por más de 500.000 hectáreas para la compra directa y posterior redistribución; siendo esta la estrategia gubernamental para ahuyentar el constante “peligro” que representaba la agenda de cambio en torno a la expropiación de tierras agrarias. No obstante, este fue una de las constantes denuncias realizadas por la oposición, debido a las propuestas de reglamentar el régimen jurídico de la reforma contenida en el la Ley 160 de 1994.

La decisión de adecuar el régimen jurídico existente se fundamentó en la estrategia de no presentar un nuevo proyecto de ley de tierras de manera simultánea con las reformas tributaria, laboral, pensional y de salud. Para algunos analistas, la Ley 160 de 1994 ya contenía mecanismos relevantes para la redistribución de la tierra, por lo que impulsar una nueva iniciativa legislativa podría implicar un alto costo en capital político en una agenda históricamente resistente al cambio. Además, existía el riesgo de un trámite legislativo regresivo frente a las conquistas del movimiento agrario.

Es por tal motivo que el PND buscó reglamentar algunos artículos de esta ley, con el fin de plantear mejoras frente a los mecanismos y procesos agrarios para la redistribución de la tierra. Uno de ellos, y el que generaría una tensión entre la entonces ministra Cecilia López con el Gobierno, fue el de facultar a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) para adquirir predios mediante la negociación directa, lo que posibilitaba que, en caso de no lograrse un acuerdo con el propietario, el predio podría declararse de utilidad pública. El efecto de este articulo fue la instalación de la narrativa de expropiación exprés asumida por los partidos de oposición como el Centro Democrático y Cambio Radical, pero también de aliados iniciales como la representante Katherine Miranda del partido Verde.

Luego de la renuncia de la entonces ministra López y la llegada de Jhenifer Mojica al cargo, se insistió en la necesidad de mejorar los procesos de compra toda vez que los resultados hasta el momento eran bastante limitados. Por tal motivo emitió un proyecto de decreto que buscaba reglamentar el artículo 61 del PND, con el objetivo de crear una nueva causal de extinción de domino en los escenarios en que los propietarios no atiendan o violen las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (appas), declaradas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Sin embargo, al igual que con el artículo anterior, este decreto generó una multiplicidad de críticas respecto a su esencia. Pues, tanto para miembros de la oposición, como gremios económicos, y también entidades del orden nacional como la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, expresaron diversas preocupaciones frente a la facultad otorgada a la ANT para realizar ese proceso de extinción de dominio vía administrativa. Este escenario llevó a que se interpusieran múltiples demandas contra el artículo 61, generando que la Corte Constitucional declarara inexequible la eliminación de los controles judiciales en los trámites relacionados con la compra de tierras.

Ahora bien, en el contexto de la llegada de la entonces ministra Mojica, la agenda reformista también había logrado una serie de avances en materia legislativa. Una de ellas ha sido el Acto Legislativo 01 de 2023 que reconoce al campesinado como sujeto de especial protección constitucional, población que había quedado relegada en la Constitución de 1991 debido a su consideración como trabajadores agrarios. Esta modificación al artículo 64 posibilitó reconocer las dimensiones económicas, sociales, culturales, políticas y ambientales del campesinado, protegiendo sus derechos individuales y colectivos.

Aunado a ello, y con la reactivación del Sistema Nacional de Reforma Agraria reglamentado por el presidente durante una Asamblea Popular Campesina, se abrieron las compuertas para que el movimiento agrario protagonizara notables progresos. Uno de ellos fue la constitución de 14 nuevas Zonas de Reserva Campesina (ZRC, la reglamentación de los Territorios Campesinos Agroalimentarios (Tecam), y Ecosistemas Acuáticos Agroalimentarios (EAA) como parte de las demandas históricas del campesinado recogidas por la Convención Nacional Campesina y el Coordinador Nacional Agrario.

Ya en el tercer año de gobierno, y con el tercer remezón ministerial, Martha Carvajalino llega a la dirección de este ministerio. Durante los meses que ha ejercido el cargo, tampoco ha estado exenta de críticas por la supuesta implementación de mecanismos de “expropiación exprés”. Un ejemplo de ello, la resolución de declaración de las appas en Cundinamarca y Antioquía, las cuales son zonas de especial interés privilegiadas para el fomento a la producción de alimentos. Sin embargo, para la concejal de Bogotá Sandra Forero, estas figuras constituyen una forma de expropiación indirecta bajo el argumento de la sostenibilidad alimentaria; pues se impondría un límite a la libre disposición de la tierra generando riesgos jurídicos para los campesinos.

No obstante, en varias ocasiones la ministra ha tenido que desmentir esta interpretación, indicando que dichas áreas son zonas de especial interés para la protección del derecho humano a la alimentación, y que funcionan como determinantes de ordenamiento del suelo. Su finalidad es privilegiar las zonas donde actualmente se producen alimentos, aquellas donde pueden producirse, y aquellas donde debería fomentarse su producción.

Adicionalmente, con la presentación del Proyecto de Ley de jurisdicción agraria, el fantasma de la expropiación continuó asentándose en el debate nacional. Pues de acuerdo con la exministra Cecilia López y la representante a la Cámara Katherine Miranda, esta iniciativa legislativa contaba con un artículo que consolidaba las actividades de reforma agraria y desarrollo rural como utilidad pública y de interés social; adicionalmente, de dotar a la ANT funciones para resolver procedimientos especiales mediante procesos administrativos para la extinción de dominio. Sin embargo, tanto la ministra como sus asesores han sido enfáticos en aclarar que se mantiene la fase judicial obligatoria para la expropiación en los territorios rurales y por tal motivo lo que hace el proyecto de ley es establecer las competencias de tribunales agrarios y rurales para definir en primera instancia escenarios de conflictos agrarios.

Así las cosas, en materia de redistribución agraria el Gobierno ha tenido siempre presente el escenario conflictivo e inerte de propiciar mecanismos como la extinción de dominio y expropiación para llevar a cabo la reforma agraria. Por tal motivo, siempre promocionó que la salida más factible era la compra de propiedad rural ofertada por los grandes terratenientes. No obstante, a tres años de la actual administración los resultados no han sido los esperados, como se demuestra en los cuadros (“Gestión de tierras 2022-2025” y “Disposición de tierras para sujetos de reforma agraria”).

No obstante, y como ya se indicó, es destacable la constitución y delimitación de las 14 Zonas de Reserva Campesina, las cuales representan un avance significativo en materia de ordenamiento social del territorio rural (Ver cuadro “Zonas de Reserva Campesina”).

¿Bloqueo de la agenda reformista agraria o límites propios del Estado neoliberal?

La reforma agraria al ser una de las banderas principales de esta administración, estuvo atravesada por diversas disputas y conciliaciones en el marco de la hegemonía del desarrollo capitalista. Por lo que, luego de 3 años de gobierno plantear un balance a su implementación puede denotar algunas características concretas del progresismo tardío. Para este caso, es primordial comprender que su apuesta, de corte neodesarrollista, generó altas tensiones y limites en el marco de la correlación de fuerzas del poder hegemónico.

Por tal motivo, es propio entender que la propuesta reformista agraria del gobierno Petro no marcaba un proceso transformador, ni de vuelco a las instituciones inertes de la ruralidad. Por el contrario, su propuesta de un capitalismo productivo y no especulativo, que pudiese garantizar la producción de alimentos para la soberanía alimentaria, optó por el espacio de acción dentro del mismo régimen político. Es decir, utilizar los mecanismos ya instituidos, como la ley 160 de 199, y evitar así la ruptura que implicaría una apuesta con mayor alcance transformador.

La opción asumida partió de estar dentro del límite del respeto a la propiedad privada agraria, incluso a pesar de que gran parte de la acumulación tenga orígenes violentos, de despojo y desplazamiento de las comunidades rurales. Esto resalta al verificar que incluso los resultados de la compra directa, tan solo 132.952 hectáreas, provinieron de compras efectuadas a particulares, representando únicamente 532 predios: un resultado bastante pobre en el marco de un proceso no disruptivo.

Ahora bien, también corresponde comprender la existencia de un bloqueo en la agenda reformista en los diversos intentos por trastocar la propiedad agraria. Como lo he descrito, la propuesta reformista no contaba con las pretensiones constituyentes de transformación o de ruptura con la estructura agraria; sin embargo, las clases dominantes terratenientes y sus representaciones políticas generaron todo tipo de bloqueos a las reglamentaciones en materia de extinción de dominio y expropiación, incluso a pesar de que estos mecanismos sean puramente legales. Un escenario producto de una posición ideológica sumamente conservadora e inerte de tales sujetos, ya que todo parece indicar que las reformas, incluso dentro del marco de autonomía relativa, se encontrarán con los límites impuestos por las clases dominantes; es un ejercicio reactivo, a pesar de que las reformas podrían ofrecer una salida a las crisis internas que enfrenta una estructura sumamente informal improductiva y concentradora de poder territorial alrededor de la propiedad agraria.

Así las cosas, este proceder atrincherado por parte de las clases dominantes da cuenta de los diversos repertorios de acción con el que cuentan para hundir los potenciales transformadores. Brilla en ello: la aplicación constante de mecanismos jurídicos, hasta las acciones directas por parte de terratenientes ganaderos en defensa de supuestas tomas de tierras. Por tal motivo, esta negativa a la transformación o cambio de la estructura agraria únicamente profundiza contradicciones ya develadas, como la dependencia de la importación de alimentos de consumo, la extensión de la frontera agrícola y el control territorial por parte de grupos armados.